生态文明包括生态文化、生态产业、生态消费、生态环境、生态资源、生态科技和生态制度等诸多要素。生态文化承担引领功能，生态产业、生态消费、生态环境和生态资源是四大支柱，生态科技和生态制度是保障条件，其中生态制度在生态文明建设中具有本源性意义，属于根本性保障。因此，党的十八大报告明确提出了“加强生态文明制度建设”的科学命题。生态文明制度建设不是单一的制度设计，而是制度结构的创新和制度体系的构建。根据国内外生态文明建设的实践经验，生态文明制度建设应该构建起别无选择的强制性制度、权衡利弊的选择性制度和道德教化的引导性制度等所构成的制度体系。

　　别无选择的强制性制度建设

　　别无选择的强制性制度是指管理者当局通过法律或行政手段对不同经济主体进行“命令－控制”式的刚性约束，从而实现生态文明建设目标的制度，如总量控制制度、产业准入制度、环保标准制度等。强制性制度运用的前提是：必须有相关的可执行的法律、法规和标准。在管制的要求下，有关主体遵守这些法律、法规和标准是强制性的义务，如果出现违章行为，管制主体将会对其进行法律或者经济制裁。别无选择的强制性制度是依靠法律或政府的强制力得以实施的刚性约束机制，具有权威性、强迫性等特征。强制机制的主要特点是：受管制的经济主体没有选择的余地，处于被动状态，他们要么服从命令，要么接受惩罚。因此，强制性制度的实施必须包括一个形成管制指令的机构和一个违章监督制裁的系统。按照管制主体、管制范围和程度的不同，强制机制又可分为法律强制和行政强制等。

　　别无选择的强制性制度在发达国家得到广泛的运用。例如，欧盟各国严格执行一系列能效标识方案及最低能效标准，只允许生产和销售符合最低能效标准的产品。意大利自2005年1月起采取了“白色证书”制度，对企业的能源效率水平进行认证，企业必须申请“白色证书”，政府核准其最低的节能目标。

　　别无选择的强制性制度在我国的建设重点是：第一，实施最严格的耕地保护制度。基于我国的人口规模及粮食安全的考虑，必须严守18亿亩的耕地红线，所有项目的开发都要以不侵占18亿亩的耕地红线为前提。第二，实施最严格的水资源管理制度。基于我国水资源的特殊稀缺性及生态安全的考虑，必须把水资源管理从供给管理转向需求管理，严格实施取水总量控制制度。第三，实施最严格的能源管理制度。基于我国的能源资源禀赋及应对气候变化的考虑，必须严格控制能源消耗总量、能源消耗结构，设定煤炭开采的“天花板”，设定严格的能效标准，提高能源效率。第四，实施最严格的环境保护制度。基于我国严峻的环境形势及工业化中期的特征，必须严格控制废弃物排放总量，并实施逐年递减的总量控制制度，确保环境质量的改善。第五，实施最严格的温室气体控制制度。基于我国是碳排放第一大国的严峻形势，必须尽快完成温室气体从强度减排到总量减排的转变，实施严格的温室气体总量控制制度。第六，实施最严格的产业准入制度。基于我国产业“高投入、高消耗、高排放、低效益”的特征，必须实施严格的产业准入制度，严格控制污染性产业的发展，严格控制限制开发区的开发。

　　权衡利弊的选择性制度建设

　　权衡利弊的选择性制度是以成本—收益比较为基础的经济激励手段，是指管理者当局向各类经济主体提供一套经济政策使之通过趋利避害和优化选择实现生态文明建设目标的政策手段，如环境税费制度、水权交易制度等。这种制度的设计，管理者并不作出详细的行动规定，而是设计出一套合理的制度，经济主体在给定的制度环境下按照自己的偏好、所拥有的信息、技术创新的成本等权衡利弊，理性选择对自己最适宜的行动路径。权衡利弊的选择性制度通过向经济主体提供直接或间接的利益作为驱动，来实现既定的政策目标，借助市场信号使经济主体作出相应的行为决策，而不是制定明确的控制水平或方法来规范人们的行动。如果选择性制度被很好地设计并加以实施的话，将促成企业和个人在追求自身利益的同时客观上促进生态文明建设。选择性制度的特点在于，经济主体有多种选择，在给定的制度约束下，可以根据自己的技术条件和其他因素作出最有利的选择，通过市场这只“看不见的手”的引导，选择性制度可以实现管理者设定的目标，从而实现“激励相容”。

　　权衡利弊的选择性制度在市场经济国家得到极为广泛的运用。为促进经济的低碳化，欧盟国家普遍实施了绿色税制改革，开征有利于控制碳排放量、保护环境的新税种，调整原有税制中不利于环境保护的相关条目，对节能环保实行多种形式的税收优惠。德国政府则通过减免税、提高设备折旧率和税前计提研发费用的方式鼓励企业积极参与环保行为，并且规定企业享受的税收优惠与节能挂钩。日本政府对国民购买低碳产品提供补贴，以促进相关产业的发展。澳大利亚在墨累-达令河流域的管理中，成功实施了水权交易和排污权交易双管齐下的市场手段，既保障了生产和生活用水需求，又保障了生态和环境用水需求，实现了流域的协调发展。

　　权衡利弊的选择性制度在我国的运用主要包括两个方面：一是基于著名福利经济学家庇古提出的“庇古税”理论实施有效的生态环境财税制度；二是基于著名新制度经济学家科斯提出的“科斯定理”实施有效的环境产权交易制度。据此，要重点建设下列制度：第一，改革完善生态环境税费制度。系统设计和完善我国税制，对于非绿色经济、线性经济、高碳经济等产生负外部性的经济行为通过生态税、环境税、资源税等予以内部化。第二，改革完善生态环境补贴制度。系统设计和优化我国财政补贴制度，对于绿色经济、循环经济、低碳经济等产生正外部性的行为通过研发资助、生态补偿、消费补贴等予以内部化。第三，全面推进水权交易制度。基于取水总量控制制度，全面推行初始水权的有偿使用制度，全面推行水权在区域之间、行业之间和用户之间的交易制度，优化配置稀缺的水资源，提高水资源效率。第四，全面推行排污权交易制度。基于废弃物排放的总量控制制度，全面推行初始排污权有偿使用制度，全面推行排污权在行业之间、企业之间的交易制度，优化配置稀缺的环境容量资源，提高环境容量资源效率。第五，积极探索碳权交易制度。在温室气体从强度减排转向总量减排的过程中，积极探索初始碳权有偿使用制度，积极探索碳权在区域之间、产业之间和企业之间的交易制度，优化配置稀缺的温室气体容量资源，提高碳效率。