城市的治理机制

　　3．15 中国的市长好像是他们城市的CEO。上级政府给他们确定考核标准、下达业绩目标，他们对业绩负责。大多数市长的精力集中在经济增长和发展问题上，而对经济发展的关注来源于计划经济时代。在一个现代经济体系中，资源配置取决于市场力量而不是市长，而且市政府的本来角色是服务市民，包括提供好的学校、防止犯罪、维护公园、清洁街道、提供洁净水、污水处理和排水系统等。在大多数国家这些几乎是当地政府的全部支出项目。

　　城市的行政层级：倾斜

　　3.16 中国的城市体系在一个严格的直辖市、省会城市、其他地级城市和县级市的行政层级上运作。这有两个特点：第一，较高级别的城市“监督指导”较低级别的城市；第二，较高层级的城市享有更大的决策自主权、更多公共财政资源、更容易得到交通方面的便利。许多小城市和农村地区没有足够的财力投资公共服务。较大的城市看起来更容易得到“预算外”收入，而且有些得到了中央政府明显的高水平的公共基础设施投资。2009年7月发表的一项研究表明，最富有的5个省份的公共开支比重是最穷省份的3倍。

　　3.17 而在世界很多地方，由空间上不重叠的管辖权定义了一般目标政府和特殊目标政府。不同管辖权之间，一般目标政府享有同等的权力，特殊目标政府也一样。因此，地方政府负责提供哪些具体服务是清楚界定的，不同地方政府在公平的基础上竞争资源。当然，全国或省级政府可能在实践中进行干预，以照顾首都或其他精英聚集的城市。但一般而言，总的趋势是使所有的城市，无论大小，都能够在平等的基础上竞争。

　　3.18 更进一步讲，在中国城市层级体系里，层级顶端城市里的企业更容易得到国内资本和外国直接投资（FDI）。研究表明，中国资本投资回报率在小城市和农村地区更高，这一不寻常的特点表明，在受到优待的地区投资相对过度。研究更进一步表明，在中国处于层级顶部的城市不是天生比其他城市更有生产力。但是银行领域和资本市场缺乏全面改革表明，资本分配不是按照市场准则进行的情况很普遍。

　　3.19 很有趣，资本大量分配到城市体系最高端。

　　3.20 这种偏爱会导致什么问题呢？首先是资本配置不当。比如，在存在高回报的投资机会时，把资本投入到低回报的活动中。第二个问题则更隐秘：在很多发展中国家，偏爱政策导致国家首都或精英城市有更好的工作机会和公共服务水平，因而过多的移民被吸引到这些城市。移民对金钱的追逐通常会造成一个过度拥挤、管理很差的超大城市，生活质量很低。在中国，以前的移民管制导致移民流向本地的小城镇。随着管制放松，这一模式改变了。比如，在1996年-2001年期间，省会和直辖市人口的增长率（包括居住6个月以上的移民）是其他地级市的2倍和县级市的4倍。虽然其中的一些城市仍然能够吸纳外来移民并从人口增长中受益，4个直辖市和一些省会城市的规模却已经接近超大型城市了。而且，移民不会必然地选择流向其人口增长能给中国带来最大收益的那些城市，而是选择在层级制度中有特权的城市。

4．未来十年城市化的政策选择

　　4.1 必须通过关键的政策改革来对个人和城市管理者提供有效激励，使他们能够就城市规模、移民和空间布局等问题做出恰当决策，减少依赖上级政府发出的针对性不强的行政命令和定量指标。这种改革将提高经济增长潜力，增加粮食安全，减少城乡收入差距，推动可持续发展。增长潜力取决于两个因素：（1）依然巨大的农业剩余劳动力，以及加大投入、土地改革带动的巨大生产率提升；（2）城乡收入和生产率的巨大差距。低生产率人口转向高生产率有助于增长。并且，城市化助推规模经济和国家的知识聚集。不然的话，大量的劳动力分散在农村部门，分散在乡镇企业和农地上。

　　4.2 中国改革主要是自上而下的（比如，来自国务院和中共中央）。我们的讨论经常始于诸多潜在的经济、社会改革以及正在进行的改革。问题是，地方政府可能阳奉阴违，或者由于需要地方政府开支而没动力推进。在讨论这些相关改革后，我们再讨论政府的改革，这能增加经济、社会改革实施的机会。

　　4.Ⅰ在快速城市化进程中统筹城乡发展

　　4.3 这部分将着重考虑4个方面的政策，即减少城乡收入差距、促进和谐社会建设、防止城市贫民窟蔓延、避免过度拥挤的大城市病。改革的目标是促进城乡统筹，建立全国统一的劳动力和资本市场。统一市场可以使这些资源自由流动到生产效率和回报最高的地区，无论它是一个大都市还是一个生产纺织品的专业小镇。统筹发展对于全国范围的经济效益和可持续的现代化以及增长都是很关键的，对于减少城乡工资差距也具有很根本的意义。改革的另一个目标是中国必须尝试汲取诸多拉美国家过去的教训，立即开展政策和制度改革，促进农村移民更好地融入城市社会，避免城市贫民窟蔓延。

　　消除农村剩余劳动力进入城市的障碍

　　4.4 纵观历史，中国的人口迁移是受管理人口流动的户籍制度控制的。这个制度极大地阻碍了人口迁移，因为它使得移民可获得的个人福利远远低于移民促进中国经济增长的巨大社会效益。这个政策改革的目的就是促进形成一个自由的、竞争的全国性劳动力市场，而不是一个管制得很糟的劳动力市场，这类似于中国经济改革中建立统一的商品市场那样。

　　4.5 第一项“改革”是观念的改变。前面讲到，中国的移民经常被看作“往返旅行”现象。为未来增长计，需要认识到移民将是而且应该是永久的，需要认识到家庭的需求，不仅仅是单个移民需要安顿下来。移民不只是雇员而是城市定居者。

　　4.6 必须进一步改革户籍制度，使有什么户口同是否有资格享受城里的公共服务、信贷和住房、社会保险和社会保障、教育和就业培训相脱钩。这种脱钩将有利于鼓励移民从低产出的农业转向高生产率的城市工作，从而促进经济增长和缩小城乡收入差距。为了未来持续增长，各类改革应该充分认识到，未来的移民必将也应该是永久性的，各种安排要满足移民者整个家庭的需求，而不是只考虑单个移民者的自身需求。更重要的是，这种改革将消除基于户籍制度的城市二元社会的概念，那种概念从长远来看将有害于社会政治稳定。