城市新区扩张问题十多年来一直受到各界关注，近来各种批评声音明显增多。根据笔者掌握的情况，有关问题确实存在，并已累积到相当严重的程度，有必要迅速采取措施，严加管束和整治。

　　警惕“造城运动”后果

　　城市新区本是城市经济社会发展到一定阶段的必然要求。实践中，不少新区在带动区域经济发展、加快产业转型升级、促进城乡统筹发展等方面确实起到了重要作用；从合理组织城市空间看，城市新区在疏解中心城区的过密人口、转移过多过重的城市功能、改善城市面貌和人居环境等方面，也不失为一种有效方式。

　　但当前城市新区无序扩张，特别是一些地方违背城市发展规律大搞“造城运动”，由此出现的问题和可能造成的后果，不能不引起我们的高度警觉。

　　新区无序扩张降低了城镇化发展的质量。

　　一些城市新区规划建设动辄“国际化”、“大手笔”，投巨资搞行政中心、体育馆、歌剧院、大草坪、人工河湖等表面建设和景观工程；热衷高档房地产开发，抬高了农民、大学毕业生进城落户门槛；产城融合不够，产业同质化、低水平扩张比较普遍，对能源资源要素依赖严重，发展的协调性和持续性难以保障。

　　新区无序扩张加剧资源浪费和环境破坏。

　　一些城市新区规划城市建设用地规模动辄几十平方公里甚至几百平方公里，人均城市建设用地远远超过国标上限。有的为了做大城市用地规模，还随意编造人口规模。受错误观念驱使，城市新区大广场、宽马路比较普遍，低密度房地产和花园式工厂随处可见，土地闲置、浪费问题突出。一些地方不顾资源环境承载能力随意设立城市新区，土地开发强度过高，严重影响地区生态环境。

　　新区无序扩张冲击耕地保护红线。

　　一些城市新区规划预留建设用地空间过大，甚至突破了土地利用总体规划，影响耕地保护目标的落实；一些地方后备耕地资源枯竭，仍然安排大规模新城建设，导致耕地占补平衡难以落实，占优补劣现象比较普遍；一些地方人为挖湖造景，造成实际耕地面积减少，冲击耕地保护红线和粮食安全底线。

　　新区无序扩张潜伏经济金融风险。

　　一些城市新区主要靠土地出让金和土地抵押融资解决巨量的城建资金缺口，有的甚至不惜以土地违规抵押融资，出现“多征地——出让或抵押以筹集更多建设资金——扩大城市用地规模——继续多征地”的恶性循环。由于后续投资和债务偿还主要依靠预期土地出让收益和扩大征地规模，其潜伏的经济金融风险不容低估。

　　新区无序扩张影响社会稳定。

　　一些城市新区建设时间集中，征地拆迁规模大，安置补偿有困难，同时违反征地程序、强制拆迁、拖欠农民社保、强迫农民上楼等情况时有发生，损害了农民土地合法权益，已成为引发社会矛盾、影响社会稳定的重要因素之一。

　　新型城镇化应当是以人为本、造福国民的城镇化，是资源节约、环境保护的城镇化；是四化同步、城乡统筹的城镇化，是因地制宜、各得其所的城镇化。显然，城市新区建设发展中的种种乱象，是同新型城镇化发展方向背道而驰的；城市新区不仅不宜成为新型城镇化发展的主要平台，任其扩张还会严重干扰新型城镇化发展战略的有效实施。

　　下非常决心，用非常措施

　　当前城市新区扩张，已由过去以东部地区为主，转为东中西各区域齐头并进；绝大部分由地方政府批准设立，其中又以省级、市级政府批准为主。究其原因，既有地方政府发展理念、体制机制等深层次问题，又有有关方面协调不力、监管失位等管理问题。治理城市新区无序扩张问题，需要综合施策、标本兼治。

　　要厘正城镇化发展导向。

　　城市新区发展过多过滥，从根本上说，是地方政府崇尚GDP和政绩考核注重GDP的结果。城市新区与老城区相比，土地开发成本相对低廉，这使一些寄希望短期内上速度、出政绩的地方领导找到了“捷径”，而无视城镇化是一个长期的发展和完善过程；一次性获取几十年收益的土地出让机制，又客观上助推了这种短期行为；城市新区户籍人口较少还可减轻公共服务负担，这也为“重物轻人”的城市发展理念提供了土壤。因此，治理城市新区无序扩张问题，需要从改变GDP至上的发展观和政绩观入手，使城市发展真正回归到服务和促进人的发展这个新型城镇化的核心范畴内，自觉尊重城市发展规律，切实纠正短期行为。

　　要改变城市土地财政依赖。

　　在现行财税体制下，政府间的财权与事权不匹配是事实，这使得地方政府依赖土地出让收益和土地抵押融资推进新城建设一定程度上获取了舆论的同情和理解，具有某种“正当性”。但过度依赖土地财政的城市建设模式不可持续，未来推进城镇化发展，如何减少土地财政之弊，防范经济社会风险，是需要面对的重大课题。除了推进财税体制改革外，还要着力理顺政府与企业、当前与长远的土地利益关系，在坚持和完善土地出让制度的基础上，改革土地收益获取方式，优化土地收益支出结构，促进地方政府从实体经济发展和税收中获取稳定收益，减少卖地冲动，从源头上抑制城市新区过快扩张。

　　要强化国土空间规划管控。

　　当前城市新区无序扩张，也是国土空间规划体系不全、管控不力，导致地方各行其是、恶性竞争的结果。从世界范围看，严格国土空间规划管控，不仅不会降低市场配置资源的有效性，而且是保障市场正常运转、确保生态经济安全的必要手段。当前最重要的是加快制定国土规划，弥补顶层空间规划的缺失；从全域国土出发，结合资源环境承载能力评价和空间经济分析，明确国土空间集聚开发、分类保护和综合整治“三位一体”战略格局，确定国土重点开发轴带，拟定城市群和各级各类城市的规模布局、用地标准和开发强度，为区域发展、土地利用、城市建设、产业布局、生态保护等相关规划的编制提供基础和指引。同时，要充分发挥土地利用总体规划对城乡各类用地的整体管控作用，严禁随意修改规划，确保各级各类城市新区符合土地利用总体规划。

　　要大力推进节约集约用地。

　　为了推动城市新区加快建设，城市政府往往在土地征收、用地供应、税收征管等方面给予城市新区各种政策优惠，这导致城市新区普遍成为城市土地节约集约利用的薄弱环节。为此，要以城市新区为重点，加强节约集约用地顶层设计，从规划管控、标准控制、监测监管、考核评估等各方面完善制度，从扩大土地有偿使用制度覆盖范围、全面落实经营性和工业用地招拍挂制度、提高土地产出率和税收准入门槛等各方面健全机制，严禁违反国家土地政策随意出台优惠政策，形成约束与激励相结合的节约集约用地政策体系。创新用地管理制度，加强城市用地总量调控，将新增用地年度计划安排与吸纳人口数量相挂钩、城市新区用地规模扩大与老城区存量用地盘活利用相挂钩，引导城市新区节约集约用地。

　　要切实维护群众土地权益。

　　针对城市新区征地开发中损害农民利益的问题，要在严格土地规划计划管控的基础上，与城市政府财力相适应，合理确定征地规模。同时，严格执行征地程序，严禁以预征等名义圈占农民土地；依法依规做好被征地农民的安置，足额发放征地补偿费；探索建立多元化安置途径，探索农民以多种形式参与土地增值收益分配；完善被征地农民社会保障体系，促进和谐征地、和谐建设。

　　要加快形成城市新区监管合力。

　　针对城市新区分散管理、监管乏力的问题，要加快转变政府职能，切实减少政府对城市发展的行政推动和人为造城，加强社会管理和公共服务；简化城市新区审批层次，可考虑只保留国家和省级政府两级审批，并严格审批条件和论证要求，扩大公众参与；建立信息化监管网络，以土地综合监管平台为基础，实现城市新区规划建设全覆盖、全流程监管；加大土地执法督察力度，实行专项集中整治与常态化执法相结合，严肃查处城市新区违法违规用地行为。

　　总之，城市新区无序扩张问题之严峻，确实到了要下非常决心、用非常措施加以整治的时候了，就像一辆正在违章超速行驶的汽车，必须狠刹车，否则就有车毁人亡的危险。当然，狠刹车的目的不是要完全停下来、不再行驶，而是要在检查修理、校正方向并确认安全后，继续前行。

　　(作者为国土资源部规划司司长)