建立城镇化的法律框架

　　从欧洲的历史经验看，城镇化是一个前所未有的利益重新布局、分配和创造的过程。只有加强法制建设，将城市化进程纳入法治轨道，鼓励利益相关者积极参与决策和实践，才能确保城镇化进程顺利进行。在这个过程中，国家必须施加干预的事务迅速增加，其中包括制定国家和地方的城市发展规划、投资城市基础设施和公共房屋建设、实施现代化的城市管理等。这意味着政府社会管理和城市建设职能的扩大，必须建立比较完善的法律框架。没有法制化保驾护航，城镇化进程就不可能顺利进行。

　　1850—1914年，欧洲发达国家的城镇化进程迅速推进。在这个过程中，各国普遍推出了一系列关于城市规划、建设和管理的法律，其中最为重要的内容涉及征地拆迁补偿，城市基础设施、公共交通、公共设施和公共房屋建设，城市治安维护、贫困人口救济和环境卫生管理等。[5]（参见附表二）

　　城镇化要求政府施加全面规划与管理，其目的并不是国家要把城镇化“包下来”，而是要建立市场机制可以顺利运转的法律框架，同时用公共财政为城镇化提供必要的基础设施支持和公共产品。从欧洲国家的经验看，各国介入城镇化时间和程度不等，但是早晚都要做。德国、荷兰政府为城镇化设立法律框架的时间较早。英国早期奉行不干预政策，直到出现很多城市问题，才开始逐步完善立法。瑞士各州工业化程度差异性很大，城镇化的政策与法律需求不同，各州政府实施干预的范围和程度也随之不同。法国城镇化的特点是除了巴黎之外其他地区的相对滞后，因此这个中央集权制国家对城镇化的介入反而较晚。瑞典的起步也比较晚，根源是其工业化进程起步较晚。由此可见，国家对于城镇化进程施加干预的方式与程度要依工业化提出的社会需求相应，不可一概而论。

　　在工业化和城镇化过程中，集中使用土地是基本条件。能否顺利实现土地集中使用，对城镇化的速度与模式具有决定作用。在这方面，英法两国的差别很能说明问题。

　　英国是通过野蛮的“圈地运动”实现土地集中的。工业革命以前，在农奴制解体过程中，英国、法国和德国都出现过贵族强占农民份地及公有地，剥夺农民土地使用权或所有权的“圈地运动”，但英国进行得最为彻底和持久。欧洲历史上，英国圈地运动是最残酷的历史事件之一，但客观上为其工业化提供了土地、资本和廉价劳动力等条件。由于土地使用权集中在少数人手里，英国的城镇化进程得以按照“有利可图”的原则，以资源和市场为导向发展起来，各城市在产业结构和经济功能上各具特色，在形成曼彻斯特、利物浦、伯明翰、格拉斯哥、里兹等工商业中心城市的同时，出现了一批分别以纺织、工矿、港口、海滨、交通枢纽和商业为主要功能的中小型城市，形成世界上最早的城市群和城市带。

　　相比之下，法国城镇化进程则慢得多。这里的重要原因是：法国大革命前后，大量土地为农民所占有，土地集中程度降低。自给自足的小农经济限制了法国工业化的社会需求和劳动力供给，由手工作坊组成的“家庭加工系统”和保守的家族企业成为当时法国工业的主体，严重制约其工业化和城镇化速度。同时，工业发展滞后，还使法国形成了以行政城市为主的城镇化格局。1800年，法国只有巴黎、里昂和马赛等三大城市的人口超过10万，1851年又增加了波尔多和鲁昂。直到现在，法国最重要的城市仍然是这五个，中小市镇发展相对迟缓。目前，多数后发国家的城镇化模式都更接近法国，中国也不例外。究其原因，与土地集中使用方面的困境有直接关系。以土地碎片化为基础的小农经济越强大，城镇化背离经济要素配置需要的可能性也就越大。

　　要解决这个问题，英国通过圈地运动实现土地集中使用的路径不仅是不可复制的，而且是不可想象的。现代欧洲国家的普遍做法是以法治手段对土地用途实施管控，保证国家经济社会发展公益目标的实现，同时保护土地所有者或使用者的合法权益。

　　在现代社会中，土地的所有权形式并不是决定性的，对土地用途的管控权才是最重要的。英国的土地自1066年后均属英王或国家所有，个人、企业和各种机构团体仅拥有土地的使用权。1947年通过的英国《城镇和乡村规划条例》规定，一切土地的发展权即变更土地用途的权利归国家所有，土地所有人或其他人如欲变更土地用途，须先向政府以缴纳发展税的形式购买发展权。实行所谓的“土地发展权国有化”。这种做法不仅提供了英国土地使用的规划程度，而且有效降低了国家城市建设开发的地价成本。

　　法国的土地大部分为私人所有。要进行城市开发建设，不论使用私人所有的农用土地还是建设用地，都要先购买私人土地，然后再由政府组织有关公司进行开发，国家开发建设后的土地一般不再出售给私人，而是由有关公司使用和管理。为促进社会和谐，减少社会矛盾，政府鼓励较高收入家庭与较低收入家庭在政府开发的同一居住区内居住，并根据较低收入家庭情况的不同，由政府给予补贴。按照法律，政府购买私人土地应基于公益目的，价格由政府组织中介机构进行评估，土地所有者不能漫天要价，否则政府可以冻结该土地的用途或禁止该土地转让买卖。这种制度贯彻了行政管理和市场公平的原则，既有助于城市公共设施和公共住房建设的顺利实施，也可以保护土地所有者的合法利益。