五、建立国家公园体制的建议

　　首先需要区分“国家公园”与“国家公园体制”。“国家公园”不是一般意义上的“公园”，也不等同于严格自然保护区，而是一种保护区类型。国家公园体制建设是生态文明改革的重要部分，是一种新的保护体系。开展国家公园体制建设，不能仅是在现有保护体制下建立某个国家公园，而要根据我国国情，结合国际通用的IUCN保护区分类体系，重构我国自然保护体系，推动完善中国保护区体系的建设。

　　我国要建立国家公园体制，能够提供的土地和符合条件的未发现（或未划为保护区）的资源已经极少，因此，需要将全国现有的保护区整合，对目前所有的保护区进行疏通理顺、评价分析、科学分类，系统的规划和总体设计，以这次建立国家公园体制的契机，完善我国保护区体系。

　　建立国家公园体制须首先将中国各类保护区按照统一分类体系进行梳理、归类，使之形成一个完整的、统一的体系。在研究与借鉴国外国家公园体制的基础上，结合我国的具体国情，建立具有中国特色、与国际接轨的国家公园体制。具体体现以下几个方面：

　　（一）统一协调、专业管理

　　采用“综合监督+专业管理”的管理模式，将国家公园的监督部门与自然资源的主管部门分离，明确国家公园的主管部门及监督部门。此模式即为党的十八届三中全会提出的“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”精神之所在。我国现行的综合部门和专业部门结合的管理体制，充分考虑了行业和专业特点，有其合理性。国家公园具有资源属性，必须由资源管理部门实施专业的科学管理。非专业部门的介入或者由一个部门一把抓，管理所有专业，都会增加新的混乱。国家公园体制的建设，需结合现有的自然资源管理部门对各类资源的管理情况，考虑管理的可行性。由国务院委托综合部门对全国保护区的建设进行监督和检查。资源管理部门主管各自范围内的保护区建设，也包括国家公园的建设管理。

　　（二）央地结合、统一管理

　　世界上各国国家公园的管理模式因国情不同而存在差异。国家公园的管理方式总体上可归纳为：中央集权型（如美国、挪威等）、地方自治型（如德国、澳大利亚等）和综合管理型（如日本、加拿大等）三大类型。根据我国中央和地方两级分权、两级管理的事权划分，国家公园也可以由中央授权委托省级人民政府进行管理。国家公园由中央政府进行系统的管理，采用直属管理和授权省级政府管理的模式。属于或者可收归中央政府管理的土地上的国家公园，如国有林区、垦区、海洋、河湖沼泽湿地、原野区，以及跨省级行政区域的国家公园，可由国家直接垂直管理。其他的国家公园，可以在国家立法监督和业务指导下，委托省级人民政府实行管理。

　　（三）健全体系，法律保障

　　需要建立和健全自然保护法律体系，可以在现行法律体系之下制定《国家公园管理条例》，条件成熟以后制定《国家公园法》。或者制定《保护区法》，在其中专门明确国家公园的内容。修订相关法律，形成和《森林法》《野生动物保护法》《湿地保护条例》《自然保护区管理条例》《天然林保护条例》等配套的完整的自然保护法律体系。制定地方法规，制定省级条例，每一个国家公园均需制定国家公园管理条例，实现“一园一法”。

　　（四）管经分离，特许经营

　　国家公园必要的保护管理设施，由国家投资建设，国家公园的运行费用，由中央财政拨款予以保障。门票或特许项目收入，以及接受的捐赠，实行收支两条线，用于资源保护建设及自然宣传教育支出。国家公园资源用于适度利用的部分，可以由国家公园管理局代表国家采取“管经分离、特许经营”的模式，应用PPP模式（Public-Private-Partnership），在有效监管下，由企业投入经营，资源可以评估入股、分红，所得收入用于保护管理和支持社区发展。

　　（五）人事直管，合作经营

　　国家公园的管理机构作为行政机构由国家公园主管部门设立，人员由国家录用，作为公务员管理，主要人员人事按权限由国家公园主管部门任免。他们是代表国家管理国家公园的管理者，是国有自然资产的“物业管理”，是“管家”或看守者、科研人员、服务员、解说员，体现公共利益的公务员，不以国家公园资源作为生产要素营利，不直接参与国家公园门票或纪念品经营活动，管理者自身的收益只能来自岗位工资。建立包括社区、科研机构、非政府组织、景区管理和旅游等相关部门、志愿者组织等参与的伙伴关系。

　　建立国家公园体制不是简单的建立几个国家公园，也不是简单的在原有自然保护区上挂上国家公园的牌子来开展旅游。建立国家公园体制实质上是以此为改革推手，建立和完善我国的自然保护体制。

　　我们赖以生存的自然环境和资源既是从父辈那里继承来的，又是从子孙后代那里借用来的。可持续发展要求需要既满足当代人的需求，而又不损害后代人满足其需求的能力。要求人们与自然和谐共处，能够认识到自己对自然、对社会和子孙后代应负的责任。因此，借建立国家公园体制的契机，各级政府、各个部门、组织及公民个人，应当齐心协力，努力创造，建设美好的中国保护区体系，为生态文明和美丽中国、为实现中华民族伟大复兴的中国梦不断创造更好的生态条件。

　　（作者系国家林业局昆明勘察设计院院长）