为何各国的区域均衡发展战略都没有取得成功呢？18世纪亚当斯密的《国富论》实际上早就做出解释了，即只有适宜的自然环境、良好的生产分工和社会化大生产才能形成规模经济，我国的珠江三角洲地区就是集聚经济下达到规模经济的最好案例。人们移居经济聚集区域，不仅有利于生产的发展，而且增加了他们的收入，这也加剧了聚集区之间的就业竞争，同时降低了非聚集区的竞争压力，从而促使发达地区与落后地区之间的生活水平趋同。

　　在美国，由于市场选择了集聚经济模式，导致大城市成为多个制造业中心，而且由于人口、资本、技术等密度的增加，服务业也得以空前发展，其增加值反超制造业。而小城市则发展成为某一领域专业化较强的城市。我国目前正在推进经济增长方式的转换，本质上就是要提高服务业在三次产业中的比重，那就应该发展集聚经济，通过加大对高密度地区的资本投入，进而提高高新技术产业和服务业的比重，而不是简单采取均衡发展战略和本乡本土的城镇化战略。美国经济发展的经验表明，人才都是往人才密集的大城市集聚，中国过去30年的发展也印证了这一点，不论是技术型人才还是农民工，大多都往东部，尤其是北京、上海和深圳这些特大城市流动。而我国的中西部地区从建国至今，都有过几次建成重工业基地的举措，但均以失败而告终。如50年代初的工业化阶段和文革期间的三线建设，其结果既没有发展起内地的重工业，又没有留住人才。而目前中国虽然可以通过资本投入来增加中西部地区的经济总量，却难以实现相应人力资本的匹配，最终还是无法解决规模不经济的难题。核心提示：无论是城市化还是城镇化，都是为了拉动经济增长，缩小城乡收入差距。因此，要评价城市化还是城镇化对拉动经济增长、实现规模经济和缩小贫富差距更有效，只要对发达国家的城市化历史和过去10年中我国城镇化过程作量化分析就不难得出初步结论。

　　流动人口带来的问题：改变行政职能或调整行政区划

　　中国是全球人口流动规模最大的国家，人口的流动导致不同区域之间的人口结构和规模都发生了变化，如在上海、北京等大城市，都是流动人口非常大的地方，在上海和北京，居住时间超过6个月以上的非本地户籍人口估计都在500万以上，而统计显示，北京接近90%的外来人口居住在城乡结合部，而上海则有80%左右的外来人口居住在郊区，不少区的外来人口数量超过本地人口。这些非本地户籍人口绝大部分都是农民工及其家属，从事制造业、建筑业和服务业等。

　　由于市区居住成本高昂，他们只有在郊区选择租金低、面积小的住所。大量外来人口进入到某些村镇，导致卫生、教育和社会治安等一系列问题，如上海的农民工子女数量就达到40万以上，广东等地的规模更大，如果按照《中华人民共和国义务教育法》，这些民工子女也应该享受九年制的义务教育，这方面上海基本做到，其他地方则不尽如人意。但义务教育即便做到，其教育设施、师资水平等明显不足。而且，当这些农民工的子女毕业之后，如何就业又成为一大社会问题。如目前社会犯罪中，外来人口所占比例高得惊人，这是因为现有的地方行政体制和财政支出都不支持外来人口的就业、教育和医疗卫生及其他社会保障等。尤其是一些郊区，自身的财力就不足，又很难得到因流动人口增加的财政转移支付，流动人口的生活环境恶劣，甚至连供水排水系统都难以保障。

　　在城市化的背景下，估计我国今后每年将有1600万的农村人口进入城镇，但在现有的行政体制下，当地政府部门的主要职责无非是确保GDP增长率、财政收入完成情况及户籍人口的就业比例等，而且在住房保障、教育及医疗卫生保障，还有老年人生活保障等方面，同一城市不同户籍的人得到的待遇是不一样的，如医疗保障就被分为社保、镇保和农保，所享受的医疗保障差距很大，而非本地户籍的人口则基本享受不到这些福利。因此，为适应人口流动带来的人口分布和人口格局的变化，改变行政职能或调整行政区划都有必要。

　　如前所述，在GDP和城镇化作为考核政绩的现有行政体制下，地方政府在财政支出结构上，肯定会增大基础设施投资比例而减少社会保障性投入比例，前者既可以增加GDP，又可以实现“建筑物和道路交通”的城镇化，但对民生的改善却无益。因此，我们应该把GDP增长作为考核地方政府政绩的次要目标，而把包含本地流动人口在内的就业率作为考核政绩的首要指标，把为所有常住人口提供各种社会保障作为考核政绩的重要指标，这样的行政职能转换才是必要的。同时，上一级行政部门应该根据下辖行政区域的人口增减变动情况，给予相应的财政转移支付，如对人口流入较多的地方，中央财政给予省市财政一定的转移支付、省市则可以给对应的区县，区县再给到对应的村镇。

　　此外，行政区划的再调整也有必要，从大的方面来看，可以参考其他国家最发达地区城市扩张的经验，如东京都、巴黎、伦敦等城市的扩张模式，设立以城市集群为增长极的行政区划，而中国经济的增长极主要在珠江三角洲和长江三角洲地区，此外，还有中部和西部及东北的增长极。从小的方面来看，有些流动人口达到几十万的发达地区的镇可以升格为“市级镇”，拥有更多的行政权力以提高其服务职能。只有这样，中国的城市化才能顺应人口流动的市场化潮流，而不被纳入“行政化”的歧途。