《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》（以下简称《指导意见》）进行解读。该《指导意见》由中央全面深化改革领导小组、国务院共同审定，国土部于2016年11月11日印发实施。

　　一

　　目前城镇低效用地再开发面临的困境

　　国土资源部党组成员、副部长赵龙表示，改革开放30多年来，我国城镇化建设取得突飞猛进的发展，一批现代化城市兴起，城镇用地结构布局不断优化，土地利用效率不断提升。但在一些地方，由于历史的或现代化进程中的原因，城镇外延式扩张与存量土地低效利用状况并存。

　　一方面，城镇快速扩张占用大量耕地良田，土地开发强度过高，与资源环境承载力不相适应，以牺牲农用地为代价的城镇化模式已难以为继；另一方面，城镇内部存在大量低效用地，盘活利用潜力巨大，集中表现在：

　　一是布局散乱，容积率低、建筑密度低、投入产出率低；

　　二是产业用地配置不合理，大量工业用地集中在黄金地段，有的还是淘汰类或禁止类产业；

　　三是旧城镇、旧村庄、旧厂房建筑危旧、设施落后、环境脏乱，群众意见大；

　　四是闲置浪费现象存在，个别地区甚至出现空城、鬼城。

　　当前，影响城镇低效用地再开发的制约因素主要有：

　　一是土地权利关系复杂，需兼顾平衡各方利益，协调难度大、周期长、成本高。

　　二是激励措施不够，在土地取得方式、用途认定、价款缴纳等方面缺少鼓励优惠政策，各方参与积极性不高，一些社会资本“望而却步”。

　　三是部分土地历史遗留问题多，特别是经济发达地区，由于早前集体经济发展迅速、“三来一补”等加工贸易蓬勃兴旺，不少空置破败的旧厂房用地手续不全，需要既依法依规又实事求是地加以解决。

　　二

　　《指导意见》的主要内容

　　1

　　提出了城镇低效用地再开发的指导思想、基本原则和总体目标

　　力求做到土地集约利用水平明显提高，城镇建设用地有效供给得到增强；城镇用地结构明显优化，产业转型升级逐渐加快，投资消费有效增长；城镇基础设施和公共服务设施明显改善，城镇化质量显著提高，经济社会可持续发展能力不断提升。

　　2

　　明确内涵，充分发挥专项规划的统领作用

　　要求各市县人民政府结合地方实际，提出低效用地的具体认定标准，做好调查摸底、标图建库和项目实施方案编制等基础工作。重点组织编制低效用地再开发专项规划，加强规划对开发规模、布局、用途、时序的统领。

　　3

　　制定激励措施

　　一是鼓励原国有土地使用权人自主或联合改造开发；

　　二是积极引导城中村集体建设用地改造开发；

　　三是鼓励产业转型升级优化用地结构；

　　四是鼓励集中成片开发；

　　五是加强公共设施和民生项目建设。

　　4

　　妥善处理各类历史遗留建设用地问题

　　按照依法依规、尊重历史的原则，对历史遗留建设用地，以用地行为发生时间为界限，明确了3类不同的处理政策。

　　一是，发生在1986年12月31日前的历史遗留建设用地，考虑到《土地管理法》于1987年1月1日才正式实施，依照原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年3月11日发布）确权后，直接登记发证。

　　二是，发生在1987年1月1日至1998年12月31日之间的历史遗留建设用地，符合土地利用总体规划，已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并已落实，依照1988年修订的《土地管理法》有关规定，落实处理（处罚）措施后，按土地现状办理征收手续。

　　三是，发生在1999年1月1日至2009年12月31日之间的历史遗留建设用地，符合土地利用总体规划，已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并已落实，按照1998年修订的《土地管理法》有关规定，缴纳耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费后，落实处理（处罚）措施后，办理土地转用征收手续。

　　5

　　完善保障措施

　　《指导意见》针对改造开发容易产生的问题，着重提出以下四方面的措施要求：

　　一是制定实施细则。《指导意见》明确要求，省级国土资源部门要研究制定实施细则，细化各项政策规定，并加强检查指导；市县国土资源部门要明确具体操作办法，加强实施管理，确保改造开发工作顺利实施。

　　二是强化社会监督。建立改造开发工作信息公开制度，对涉及的各个环节实行全过程公开，接受社会和公众监督；同时涉及土地出让的必须开展地价评估、集体决策、结果公示，确保改造开发公开、公平、公正。

　　三是加强信息化建设。建立城镇低效用地数据库，将改造开发项目审批、实施、竣工验收等及时上图入库，提高信息化水平，实行改造开发工作全程动态监管。

　　四是严守廉政纪律。建立责任追究机制，加强廉政风险排查，扎好笼子、定好规矩，从源头上防止寻租行为发生；规范资金管理，项目收益要公开透明，确保资金安全高效使用；严格监督管理，加强项目实施跟踪评估，及时纠正发现的问题，保证改造开发工作规范健康开展。