问：如何“先布棋盘”，即绘制空间规划底图？

　　答：空间规划底图，由“三区三线”空间格局和配套的综合空间管控措施共同构成，是统筹各类空间性规划、叠加各类空间开发布局的基础框架。

　　绘制空间规划底图，首先要划定“三区三线”。《方案》提出，在系统开展两项基础评价，搞清楚国土空间本底特征和适宜用途的基础上，采用自上而下和自下而上相结合的方式，首先，划定生态保护红线，并坚持生态优先，扩大生态保护范围，划定生态空间；其次，划定永久基本农田，考虑农业生产空间和农村生活空间相结合，划定农业空间；最后，按照开发强度控制要求，从严划定城镇开发边界，有效管控城镇空间。

　　绘制空间规划底图，要配套设计综合空间管控措施。目前，虽然各部门在划分空间管控分区基础上，配套设计了不同管控措施，但多为单一目标管控措施，无法满足对全域空间进行多目标管控的需求。因此，需要在划定“三区三线”基础上，系统梳理和有机整合各部门空间管控措施，配套设计统一衔接、分级管控的综合空间管控措施，共同构成空间规划底图。

　　问：绘制空间规划底图为什么要以划定“三区三线”为基础？

　　答：划定“三区三线”，是《方案》的核心内容，是绘制空间规划底图的前提和基础，也是四部委联合印发“多规合一”试点方案形成的基本共识。

　　“先布棋盘”首先要划定“棋盘”上的“网格”，这个网格就是统一的空间管控分区。而空间管控分区不一致，恰恰是导致“多规”矛盾冲突的一个重要因素。目前，针对同一片国土空间，至少涉及8个部门，划分了至少10类空间管控分区。为此，《方案》提出，以“三区三线”为基础，整合形成协调一致的空间管控分区。

　　之所以明确以“三区三线”基础，主要基于三方面考虑。

　　一是满足管控需求，“三区三线”作为统一的管控分区，基本能够涵盖现有各类空间管控分区，能够满足各部门空间管控需要。

　　二是经过实践检验，全国28个“多规合一”试点市县，大多按照主体功能区要求试划了“三区三线”。

　　三是符合国际经验，发达国家通常也是先划定城市建设地区、农业农村发展地区、绿色开敞生态地区等综合功能分区，再细化安排用地布局，从而实现空间总体管控与具体用地布局的有机结合。

　　问：绘制空间规划底图为什么要配套设计综合空间管控措施？如何设计？

　　答：“棋盘”不能只有“网格”，也要有与“网格”相配套的运行规则，这就是与“三区三线”相配套的综合空间管控措施。目前，各部门在各自划分空间管控分区的基础上，配套设计了不同的管控原则和措施，加剧了“多规”矛盾冲突。同时，现有空间管控措施多为单一目标管控。例如，土地利用规划的允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区“四区”，和城乡规划的适建区、限建区和禁建区“三区”，都是单一针对建设行为的管控分区，与之相配套的管控措施，就无法适用于对广大农业地区和生态地区的管控。因此，《方案》提出以“三区三线”为载体，合理整合协调各部门空间管控手段，形成综合空间管控措施。

　　在市县“多规合一”试点过程中，初步形成了综合空间管控措施设计思路，即通过管控原则、开发强度、用地规模、保护界线等，实现对各类空间开发和保护行为的落地管控。具体分为三级：

　　一级为三类空间管控，主要明确三类空间开发与保护的总体要求和原则方向；

　　二级为“三区三线”管控，针对划分“三区三线”形成的六类分区，按照不同功能定位和重要程度，细化设计管控措施，区分管控严格程度；

　　三级为土地用途管控，重点针对三大类用地，提出土地用途转用管制规则。

　　问：为什么要上下协同编制省级空间规划？

　　答：按照《生态文明体制改革总体方案》，未来我国要建立统一衔接的空间规划体系，分为国家、省、市县三级。各级空间规划虽然各有分工、各有侧重，但却是统一整体，不能割裂看待。因此，开展省级空间规划试点，也要与市县空间规划试点协同推进，上下联动，不能就省级论省级，而是要把省级宏观管理和市县微观管控加以有机结合。

　　为确保省级层面空间管控要求能够精准传递到位，避免上下脱节、管控失效，《方案》设计了加强上下联动的具体举措，包括：省级层面提出空间发展总体战略，并按照市县主体功能定位，将管控目标和指标分解到各个市县；采取自上而下和自下而上相结合的方式划定“三区三线”等。这既借鉴了国外有效方法，也是前期海南、宁夏试点探索形成的重要经验，实践证明是科学合理的。

　　同时，《试点方案》还注重给予试点省份一定的灵活性，提出既可以在全省范围内，协同编制省级空间规划和市县空间规划，也可以选择部分地市级行政单元，探索上下协同编制空间规划的路径和模式。

　　问：部际协调机制如何构建？有何初步设想？

　　答：《方案》提出国家层面成立由发展改革委牵头的试点工作部际协调机制，成员由发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、林业局、海洋局、测绘地信局等部门组成。

　　近期，我们将抓紧建立部际协调机制，组织指导试点工作开展，并对重要议题进行研究，主要包括：一是督促指导各试点省份抓紧制定上报试点工作方案，并推动将试点省份纳入协调机制。二是统筹协调各试点省份需要国家层面予以支持的事项。三是梳理汇总各试点省份提出的需要暂停执行或调整完善的相关法律、行政法规，提请全国人大常委会或国务院审议。四是组建国家空间规划专家委员会，对重点难点问题进行咨询论证。五是协调推动《空间规划法》立法工作等。

　　问：《方案》为什么提出划定城镇、农业、生态“三类空间”，而不是之前通常采用的生产、生活、生态“三生空间”？

　　答：《方案》要求采用自上而下和自下而上相结合的方式，划定三类空间，之所以用“三类空间”代替“三生空间”，主要基于以下几方面考虑：

　　一是落实中央以主体功能区规划为基础，推进“多规合一”的战略部署要求。主体功能区规划提出了城市化、农业和生态安全三大战略格局，“三类空间”与之相对应，是三大战略格局在国土空间管控上的具体落地实施。

　　二是“三生空间”划分单元相对精细，适于在城市或村镇内部划定，不适宜在城市外围的广大农业空间和生态空间直接划定，也不利于实现对大的地域空间的综合管控。特别是在中央倡导产城融合发展的背景下，即使在城市内部，“三生空间”也往往彼此耦合，很难精确划定具体边界。

　　三是考虑了国际经验和实践基础，发达国家通常先划定城市建设地区、农业农村发展地区、绿色开敞生态地区等综合功能分区，再细化安排用地布局；全国28个“多规合一”试点市县也大多探索划定了“三类空间”，实践证明是科学可行的。