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深度:老城区,你该如何恢复性修建?

http://www.chla.com.cn 2018-12-06 来源:半月谈 作者:王军 发表评论(0)

深度报道:老城区,你该如何恢复性修建?

游人在北京东城区南锣鼓巷民俗文化景区参观 李欣/摄

  2017年9月,中共中央、国务院在《北京城市总体规划(2016年-2035年)》批复中指出:“加强老城和‘三山五园’整体保护,老城不能再拆,通过腾退、恢复性修建,做到应保尽保。”

  “老城不能再拆”,发出了北京历史文化名城保护的时代强音,针对的是老城之内长期存在的大拆大建问题。但“老城不能再拆”,并不是说将老城封存起来就万事大吉。

  针对北京老城长期失养问题,上世纪80年代至今,北京市有关部门做过多种尝试,成效不一,认识不一。

  历史街区保护是历史文化名城保护的重中之重、难中之难。不同于文物建筑的保护,历史街区是具有历史价值的活态生活空间,不可避免地会发生房屋的修建、更新,中共中央、国务院在批复中提出的恢复性修建,针对的正是历史街区的这一情形。

  恢复性修建并不是要对历史街区进行大规模房地产开发,兴建仿古建筑,亦不是对历史街区用青砖灰瓦搞一场城市化妆运动,做一些表面文章。恢复性修建必先查明老城衰败之因,对症下药。必须思考:老城位于北京城的中心地带,身处黄金宝地,为什么长期失养,得不到有效修护?为什么以房地产开发方式推行的大规模“保护工程”无助于这一问题的解决?只有对这些问题有了清醒认识,才能为恢复性修建找到合理的路径。

  孕育了伟大城市形态的中国古代城市生长机制,向我们昭示着方向;二战后经历了城市更新运动的剧痛之后,西方城市收获的经验教训,为我们提供了镜鉴。老城的保护与复兴,离不开生于斯长于斯的民众,离不开支撑社会人格的财产权保护,离不开作为政府本职的公共服务投入,离不开攸关社会稳定的可持续社区营造。

  多方参与,统规自建,产权明晰,流水不腐,是看得见的传统,依然保持着强大的生命力。恢复性修建,首先要恢复的就是这样的生长机制。只有这样,才能从根本上推动老城的保护与复兴。

  古代城市营造智慧:统规自建,流水不腐

  北京明清老城在上世纪50年代之后面临的巨大困境,就是存量建筑的整体性失养。

  1952年北京市有关部门的调查显示,北京城区危险房屋为城区旧有房屋的4.9%。到了1990年,老城内三、四、五类房(一般损坏房、严重损坏房和危险房),达到平房总量的50%左右。此种情形持续发展至今。

  以北京老城为代表的中国古代城市,以统一规划著称,其建造实施分工明确。住宅以居民为主体,按照统一的设计导则兴建,生成宏大有序的城市母体建筑群;房屋质量依靠产权人与市场的力量维持,并不需要政府大规模资金投入,形成了“统规自建、流水不腐”的生长机制。

  并非随心所欲的“听民作室”

  以统一的规划和严格的设计导则为约束、居民自建宅院的“统规自建”方式,进行城市住宅建设,形成和而不同的城市景观与空间秩序,是古代城市营运的重要法则。

  北京明清老城的前身——元大都的建设,是先划定标准的住宅用地单位,“诏旧城居民之迁京城者,以赀高及居职者为先,仍定制以地八亩为一分;其或地过八亩及力不能作室者,皆不得冒据,听民作室”。即以8亩地为宅院单位,以居民为主体进行建设。

  “听民作室”并不意味着建房者可以随心所欲。中国古代对房屋的造型、体量、装饰等有严格限制。明代《大明令》对职官和庶民住宅明确规定:“房舍并不得施用重栱、重檐,楼房不在重檐之限。职官一品、二品:厅堂七间九架,屋脊许用花样兽吻,梁栋、斗栱、檐桷彩色绘饰,正门三间五架,门绿油及兽面铜环;三品至五品:厅堂五间七架,许用兽吻,梁栋、斗栱、檐桷青碧绘饰,正门三间三架,其门黑油,兽面摆锡环;六品至九品:厅屋三间七架,梁栋止用土黄刷饰,正门一间三架,黑门铁环;庶民所居堂舍,不过三间五架,不用斗栱、彩色雕饰。”《大清律例》沿用之。

  这些规定成为住宅设计的导则,在其约束之下,居民可按照各自偏好,因地制宜,各筑其宅。

  这样的“统规自建”活动,能够充分发挥各方面积极性,形成风格统一、秩序井然、内蕴丰富而生动的城市景观。

  “听民作室”省去了政府在住宅方面的投入,形成协同共建机制,提高了效率。方圆84平方公里的隋大兴城(唐长安城前身),是人类在工业革命之前建设的最大规模城市,仅用9个月就基本建成。显然,仅靠政府单方面投入是不可能完成这样的建设的。

  流水不腐:依靠居民与市场的力量

  中国古代对宅主人的权益予以严格保护。居延汉简记曰:“捕律:禁吏毋夜入人庐舍捕人。犯者,其室殴伤之,以毋故入人室律,从事。”《唐律疏议》贼盗条:“诸夜无故入人家者,笞四十。主人登时杀者,勿论。”《大明律》贼盗条:“凡夜无故入人家内者,杖八十。主家登时杀死者,弗论。”《大清律例》沿用之。房屋所有者的权益受到保护,他们才有信心真金白银地修建并保育自己的宅园,兴造世界文化遗产苏州园林那样的建筑。

  一般来说,一个家庭到了第三代,随着人口增加、房屋不敷使用,势必分家。这时,可交易的产权、公平的房地产市场能帮助家庭成员分家析产,各置家业,而不会让他们困在老宅中无法脱身,挤成一个大杂院。北京旧时房地产买卖须有中间人介绍,才能签字画押,到官厅办理手续,自有一套行之有效的交易机制,使房屋质量能够在市场流通中不断得到维护,并不需要政府专门投入财力。

  也有过经验教训。清代顺治年间曾将北京内城房屋收为旗产,分配给旗人居住,禁止买卖。随着时光推移,旗人因贫富分化而出现大量房屋典当行为,加之城市人口增长造成住房紧张,政府负担沉重,促使旗房不断向私有化、民房化转化。旗房自康熙年间被允许在旗内买卖,雍正年间准许旗人购买官房,乾隆年间实现产权私有,咸丰年间开放旗产买卖。这一过程表明,住房的质量维持与持续供给,政府很难一手支撑,市场这只看不见的手非常重要;明晰而可交易的产权,如同城市的细胞之核,细胞核一旦病变或灭失,城市的肌体就会失去健康。

  老城失养的“政策性难题”

  中国城市固有的生长机制,在中华人民共和国成立之后得到继承。上世纪50年代初期,政府部门对房地产重新登记,发放房地产所有证。据《北京志·市政卷·房地产志》记载,到1953年底,北京市清查城区及关厢房屋共登记1192397间,其中私房占67.06%。1951年,城市房地产税开征。1954年宪法规定,国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权。这激发了产权人自我修缮房屋并爱惜其名下资产。

  极“左”时期,私房产权遭到冲击,文革后对私房政策的落实经历了较长过程,仍未彻底解决;公房也未得到应有的质量维护与有效管理,住房保障接济不力。在大拆迁预期下,房屋交易停滞,基于房屋财产权的“统规自建、流水不腐”机制失灵,老城房屋陷入整体性失养。目前存在的突出问题包括:

  一是经租房问题存在争议,亟待解决。2003年北京市采取有力措施,基本解决了文革遗留的标准租私房问题,但经租房问题悬而未决。1958年北京市对城市私人出租房屋实行经租政策,将城区内15间或建筑面积225平方米以上的出租房屋、郊区10间或120平方米以上的出租房屋,纳入统一经营收租、修缮范围,按月付给房主相当于原租金20%至40%的固定租金。文革发生后的1966年9月,固定租金停止发放,房地产所有权证上交。1958年北京市批准纳入国家经租的,计有5964户房主的199147.5间房屋。由于存在争议,经租房难以上市流通。

  应该看到,经租政策是特定历史时期的产物,应以适当方式,妥善解决经租房历史遗留问题。也只有这样,才能明确房屋产权,为建立流水不腐的四合院产权交易租赁机制,创造条件。

  二是私有四合院土地使用权属存在争议,需要合理解决。1982年宪法规定“城市土地属于国家所有”之后,国家土地管理局1990年提出“公民对原属自己所有的城市土地应该自然享有使用权”,1995年又在《确定土地所有权和使用权的若干规定》中提出“土地公有制之前,通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地,土地转为国有后迄今仍继续使用的,可确定现使用者国有土地使用权”。

  长期以来,北京市对这类土地的使用权未予确认、登记,相关部门认为其属无偿划拨,在旧城改造中可以无偿收回,而四合院所有人认为当初是连房带院一块儿购买的,理应享有整个院落的土地使用权,以致争议不断。

  三是大量直管公房没有得到有效管理,私搭乱建、人户分离、违法转租转借等问题普遍存在。北京市社会科学院2005年发布的《北京城区角落调查》显示,大栅栏地区人户分离现象严重,户在人不在的占常住人口的20%以上,个别社区外迁人口占45%以上。许多房屋并不为户籍人口实际居住使用,或被出租营利,或被长期闲置。一些非产权人在区外拥有第二套住宅之后,通常对危改抱有强烈愿望,因为一拆迁即可将不属于自己的房产变现为补偿款收入私囊。

  四是住房保障长期滞后,使拥挤在四合院内的低收入居民得不到及时救济,加剧了大杂院问题。在“先生产、后生活”的计划经济时代,住房供给短缺,四合院住宅承担了过高的居住人口密度;在市场经济时代,住房保障接济不力,四合院内的人口密度得不到有效疏解。

  五是长期以来,对老城执行的是拆除改造政策,被划入危改区的房屋产权及户口一律冻结,市场交易停止。未被划入危改区的房屋,在大拆迁背景下,无人敢修,无人敢买。房屋交易租赁停摆,意味着新陈代谢停止,老城不能呼吸,房屋质量急剧恶化。

综上所述,北京老城的房屋衰败与公共政策的缺失深刻关联,称之为“政策性衰败”并不为过。“政策性衰败”需要用政策来治,是推土机无法去除的。应该理解,住宅权利之稳定,乃住宅生命之“源”;住宅市场之公正,乃住宅生命之“流”,一个城市欲“源远流长”,此道不可偏废。

  国外升级换代版的“统规自建”

  二战之后,欧美城市试图解决工业化时期遗留的城市衰败问题,掀起大规模城市更新运动,引发一场社会动荡。经过反思,小规模渐进式的社区营造得以推行,提倡多方参与,使用人先行设计,建筑师与之配合,形成了更高层次的“统规自建”,城市的魅力与活力得以保持、延续。其中经验值得借鉴。

  渐进式小规模改良

  取代一次性大规模改造

  1961年,美国《建筑论坛》记者简·雅各布斯(Jane Jacobs)出版了《美国大城市的死与生》,对城市更新的理论与实践予以系统抨击,指出城市最宝贵的品质即其多样性,大规模改造是多样性的天敌;应该珍视城市固有的价值,老城的人口密度、窄路密网、复合功能、低租金房屋供给是多样性的温床,这些价值应该延续于新的城市发展之中。

  1973年,美国规划师克里斯托弗·亚历山大(Christopher Alexander)等为俄勒冈大学编制总体规划,以适应学校快速发展的需要。不同于以往追求终极物质形态的规划方法,该项总体规划重在对规划实施过程的控制,确定了小规模、渐进式、使用者参与设计机制,以“模式”为导则引领各项建设,进行年度诊断与协调,确保实施质量。

  俄勒冈大学总体规划特别提出,每一预算阶段所进行的建设都应以小的项目为主,所有的设计和营造都在大家采用的被称作“模式”的规划诸原则的指导下进行,建什么和怎样建的决定权,全部都应掌握在使用者手中。这些原则确立了以使用者为主体的多方参与机制,形成升级版的“统规自建”,对西方城市规划的理论与实践产生重大影响,被称为“俄勒冈实验”。

  1971年,英国青年建筑师罗德·哈克尼(Rod Hackney)在曼彻斯特南部的一个小镇买下一处有着155年历史、缺乏基本设施的老宅,想申请贷款改善它,却发现它和周围的房屋都被划入了拆迁计划。哈克尼随即将邻居们组织起来,担任社区自建代理人,与大家商量如何改造室内外环境,为每家每户设计了量力而行的改造计划,并按照《环境法》的规定申请津贴予以实施,使街坊环境得到改善,房屋质量得到维护,成功说服地方城镇委员会撤销了拆迁计划。从此,以自助、参与、合作、非营利为原则的社区建筑运动在英国兴起,为城市复兴输入巨大动力。

  保障原居民权益,保持社区生活延续性

  以居民为主体推行的城市保护与复兴运动,生成了一系列重要的理念。人们认识到,老建筑的衰败,不是一个简单的物质问题,必须针对建筑衰败背后的社会问题,对症下药,充分保障原居民的权益,保持社区生活的延续性,才能由里及表地复兴社区。

  老城的衰败总是伴随着公共空间、公共设施的衰败,此乃公共服务供给不力的表现,导致老城的吸引力和房屋价值贬低,形成恶性循环。针对这一问题,西班牙巴塞罗那市政府,以奥运会的举办为契机,从1981年至1991年,对老城区采取“针灸疗法”,从小型公共空间入手,进行碎片式的更新完善,建设了一系列小公园、小广场等公共设施,使居民的生活质量得到提高,推升了不动产价值,带动改善性社会资金回流,促进了“血液循环”,老城焕发生机。

  原居民的权益与社区的文化传统和生活的延续性,作为文化遗产保护的重要内容,得到特别强调。2005年,联合国教科文组织发布的《保护和促进文化表现形式多样性国际公约》提出:“承认作为非物质和物质财富来源的传统知识的重要性,特别是原居民知识体系的重要性,其对可持续发展的积极贡献及其得到充分保护和促进的需要。”

  2008年,联合国教科文组织、联合国人居署拟定“历史街区属于大家的”的指南方针,强调要维持历史城市或地区的真实性及完整性,就必须使居民成为复兴工程的中心,“对于世界遗产、历史城市或地区的保护,离不开如今依旧居住在该地的居民,他们参与并赋予了该遗产、历史城市或地区特殊的含义”。

  以居民为主体推进公共政策不断完善

  文化遗产保护对政府来说并不仅仅是单纯的财政投入,还有丰富的产出,它将极大提升城市的吸引力和不动产价值,以不动产税为主要税收来源的欧美城市,由此获得更多的可持续的财政收入。

  美国一项关于划定历史街区对住宅房地产价值影响的研究显示,1984年至2005年,美国路易斯安那州巴吞鲁日市的住宅在被划入历史街区之后,都有一定的价格提升,甚至邻近地区的房地产也分享了溢价。此项研究表明,在国家级的历史街区内,房地产溢价达到6.5%。若转化为价值,即在平均房价112475美元的基础上,增加了7311美元的溢价。

  另一个在2001年所做的研究也显示了类似结果:在德克萨斯州的9个城市历史街区内,房地产溢价增幅为4.9%至20.1%。历史街区的溢价为业主和发展商带来回报,房地产价值的提升也为地方政府带来更多的税收。因此,保护历史街区不仅是一个文化策略,也是一个投资与财政策略。

  被列入美国国家历史建筑保护名单的建筑,都有资格申请20%的修缮费免税。美国一些城市在历史街区实行一定年限的不动产税基固定政策,在规定期限内居民的不动产税不再增长,以鼓励他们进行房屋修缮。从长计议,这些修缮活动均能增加城市的吸引力与不动产价值,带来更多的税收。

  老城保护与复兴实践的“功过”

  近年来,一些城市在历史街区推行大规模重建或环境整治,试图打造文化景观,提升城市吸引力与文化品位,却对历史街区造成伤害,引发较大争议。

  “重建古城”与“设计师景观”

  2014年中国城市规划设计研究院的调查显示,约有四分之一的国家级历史文化名城存在大面积“拆旧建新”“拆真建假”行为,其中进行古城“整体复建”的城市多达10余座。

  有识之士指出,在旅游开发、商业地产等开发行为产生的高额利润驱动下,以“拆旧建新”为代表的大规模集中式、运动式改造,整体搬迁原住居民、成片拆除传统建筑,严重破坏了古城长期积淀而成的生活网络、社会结构和特有的文化氛围,阻碍了传统文化的有效传承。

  北京市2006年即以大规模房地产开发方式对前门商业区进行了重建,外迁居民,兴建仿古一条街,堆砌了一系列符号式景观,对历史街区的本体及其环境进行了剧烈改变,不但丧失了原真性,还使这条古老的商业街受损。

  以房地产开发方式推行的“重建古城”,其本质依然是大拆大建,所造成的影响与大规模旧城改造无异。

  2005年,北京市东城区以明清商业街风格整修了鼓楼东大街,对街道两侧的店铺进行统一设计,由政府出资修缮。可工程一结束,就有70多户商家申请转变业态,并希望自己出资二次改造门脸。事实上,政府部门并不需要花钱施行这样的一次性整治,只需帮助商家恢复对这一地区发展预期的信心,制订一个设计导则,即可施行“统规自建”,让商家自我修缮,并省去一笔财政投入。

  向自我修复与生长的营造传统回归

  国内有些城市探索新模式,修建活动不再强调一次性、大规模,彻底摒弃房地产开发方式,向城市自我修复与生长的营造传统回归,收获了宝贵经验。

  ——以房屋产权为基础,以居民为主体,以设计导则为指南,建立沟通协商参与机制,施行“统规自建”,使老城区得以再生。

  2014年云南香格里拉独克宗古城发生火灾,焚毁区总面积约6.57公顷,占核心保护区总面积17.8%,22处重点保护民居被损毁。对于灾后重建,云南省委省政府提出“尊重历史、尊重民族文化、修旧如旧、建新如旧”的总体要求,州、县政府提出重建应符合申报国家级历史文化名城的要求,适应“统规自建”的要求。据此,规划工作者广泛收集独克宗传统民居资料,研究确定“修旧如旧”“建新如旧”的标准,制定了可操作的设计导则,强调多方参与,住户、匠人是主角,以延续当地的建筑文脉与社会生活。

  在焚毁区的重建中,除文物建筑之外的民居均采取统一规划、房主自建的模式进行建设,由房主自行或聘请工匠完成。房主对是否建、何时建、建设成本、使用功能等享有决定权。实施过程中,通过“地块图则+建筑图例+民居建筑手册”三级导控,确保规划刚性与弹性管控的有效结合。房主可对自家房屋提出初步设想,或参考导则的引导模式,进行建筑图纸的绘制,再向古城管委会提出申请报建,必要时请建筑师介入,方案经论证批准后实施,建设过程接受审查。短短数年,焚毁区得到原汁原味的再生。

  “统规自建”模式在2010年青海玉树地震灾后重建中也大显身手。中国城市规划设计研究院的规划师在当地复杂的土地产权关系背景下,建立居民全程参与的“沟通式设计”机制,制定符合当地习俗、历史肌理与文化传统的设计导则,采取“五个手印”的工作模式,即在产权确认、土地公摊、院落划分、户型设计、施工委托环节上,进行充分协商,居民通过按手印的方式予以确认。在设计导则的领引下,居民自行设计或设计人员协助其设计户型,规划师汇总协调,形成最终的实施方案,受到当地人欢迎,取得成功。

  ——调动居民的积极性,多方参与,确保社区生活的延续性,公平负担,实现保护资金的良性循环。

  2001年,绍兴市出台《绍兴历史文化名城保护规划》,对8.32平方公里的绍兴古城施行保护,确立的原则包括:1.保护历史的真实性。尽可能多地保护真实的历史,对历史建筑积极维护整修,从尊重历史、延续历史、传递历史的角度加以保护。 2.保护风貌的完整性。保存整体的环境风貌,不但包括建筑物,还包括道路、街景、古树、小桥、院墙、河道、驳岸等构成环境风貌的各个因素。 3.维护生活的延续性。这里的居民要继续生活,要维持原有社会功能。

  对绍兴古城内的建筑,规划工作者根据其现状质量和历史价值,分为五类:保留建筑、保护建筑、改善建筑、整治建筑、重建建筑。拆除违章建筑,以“修旧如旧、风貌协调”为原则施行房屋修缮,制订细致的设计导则,要求做到门、窗、墙等修缮按同屋同结构格式或同等建筑格式实施,尽量多采用旧材料施工。以经济适用房、货币化安置政策介入,居民可选择自愿外迁,以降低偏高的人口密度。在住宅的房屋修缮、户内污水管放置两个项目上,产权人(私房户、公房的房屋管理部门)与政府共同出资,比例为政府55%、产权人45%,实现了保护资金的良性循环,提高了公共服务水平。

  ——推动住房制度改革,完善基于财产权保护的公共政策,鼓励产权人参与房屋修缮,建立有序的不动产交易租赁平台,确保房屋质量流水不腐。

  绍兴市在历史文化名城保护中的一个重要实践,就是鼓励住户购买公房。公房租户一旦成为房屋的所有者,就可分享遗产保护和公共服务投入带来的不动产增值;公房的房屋管理部门出售公房之后,其所担负的修缮费用就转移给了房屋所有者。双方都有积极性。公房私有化之后,即可得到产权人修缮,或进入房屋交易租赁平台,得到社会资金的滋养。

  黑龙江省鹤岗市在上世纪90年代建立有序的房屋交易市场,同时实行住房完全商品化,非成套的平房住宅亦作价出售。当地政府算了一笔账:出售公房,全市每年就少支出公房维修费1200万元,另外还回收资金3.4亿元,可投入到新的住宅建设之中。而从居民的角度来看,由于房屋是自己的,就可以放心大胆地修缮了,如果不愿自住,还可售旧购新。此种再造产权的城市生长方式,不但有利于社区的营造,还能推动经济增长。

  随着公共政策不断完善,以财产权为核心、流水不腐式的城市生长机制,必将获得坚实的宏观政策支撑,成为老城保护与复兴的主导模式。

  伟大的形态诞生于伟大的机制

  对北京老城的保护与复兴,不能只停留在物质形态层面,必须复兴其固有生长机制,修正公共政策偏差,充分发挥民众的力量,实现由内而外的真实再生。

  以居民为主体,推行历史街区的“统规自建”,并不意味着一切房屋都可以任由居民推倒重建。细致普查、分级保护、科学制定修缮导则是关键,修缮导则的形成应该是社区居民充分参与的结果,并与规划工作者的智慧相结合。

  1995年,北京国子监历史文化保护区合作推行保护整治,确立了小规模、渐进式、社区参与的原则,对现状人口、现状用地、现状房屋产权结构进行调查,将其作为重要的规划设计因素,首次提出以院落为单位的调查、统计和规划管理方法,制订设计导则,规范自助式房屋修缮、更新活动,形成“统规自建”模式,致力于复兴老城固有的生长机制,延续社区生活,提高文化遗产保护水平与公共服务质量,取得成功经验。

  时任北京市文物局局长单霁翔,撰文总结国子监整治经验:“经过数百年建设形成的历史地段,如果在短时期内实行全部彻底的更新改造是非常危险的,尤其在目前的经济和认识水平上,获得利润往往成为投资改造的首要目的,而保护传统风貌则时常变得软弱无力。所以,从全局和长远的观点来看,按照新陈代谢规律,力求潜移默化,逐步更新改造,避免急于求成,不失为保护整治的上策。这样做,可能进展速度慢一些,需要较长的整治时期。但是,只有这样有计划地、持续地维护、修缮与改造更新,才能不割断历史,有利于保护历史信息和文脉,才能不破坏现存平衡的社区结构,使历史地段的发展显示出有机生长的特征,避免新的千篇一律。”这样的建议需要倾听,并得到合理的采纳与施行。

  当前北京历史文化名城保护面临巨大的机遇与挑战,必须摒弃以房地产开发方式大规模改造旧城或新建仿古一条街的做法,摒弃徒有其表、费而不惠、打造“设计师景观”的环境整治形象工程;必须清理、撤销、转移老城内所有的成片拆除项目,将具有历史价值的地段一次性划入历史文化保护区,真正做到应保尽保,落实“老城不能再拆”;必须以居民为中心,以财产权保护为核心,对相关公共政策进行必要的调整;必须复兴中国古代城市固有的生长机制,延续统规自建、流水不腐的营造传统,真正理解伟大的城市形态必然诞生于伟大的建设机制。

  “德者,内也。得者,外也。”应该努力复兴城市营造之“德”,不贪图急功近利之“得”,建设有灵魂的城市,再造魅力故乡。

  (本专题作者为故宫博物院研究馆员、故宫学研究所副所长) 

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编辑:liqing
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