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自然资源部总规划师:新时代的空间规划逻辑

http://www.chla.com.cn 2019-02-14 来源:中国土地 作者:庄少勤 发表评论(0)

  国土是生态文明建设的空间载体。进入生态文明新时代,国土空间规划的理论、方法和实践,要顺应新时代发展的要求而优化。尤其是国土空间规划作为谋划空间发展和空间治理的战略性、基础性、制度性工具,要注重目标、问题和运行导向,围绕前瞻性、科学性、操作性3个核心问题,从势、道、术3个方面进行优化,成为管用、适用、好用的规划。

  空间的逻辑:为什么要优化

  一个时代有一个时代的空间逻辑。中国古代对空间的布局安排讲求“天时、地利、人和”,注重合时宜、服水土、通人性,“天、地、人”是农耕文明时代空间规划理论和实践的基本要素和内在逻辑。现代人做规划不一定比古人更有智慧,我们往往对土地等物质条件和技术因素比较重视,对人的感受不够重视,对时间维度和运行问题也考虑不多。

  每一个时代都需要相应的时空秩序支撑。谋划长远发展首先要把国土空间开发保护格局规划好。时代(天)、空间(地)、社会(人)这些因素有了重大改变,规划的理论、方法和实践也要随之优化。经历过原始文明、农耕文明和工业文明后,空间发展进入了“生态文明的新时代”——空间V4.0。

  国土是生态文明建设的空间载体。中央将空间规划改革纳入生态文明改革总体方案,即意味着国土空间规划进入了生态文明的新时代,这是讨论规划逻辑的起点和基点。因此,国土空间规划的理论、方法和实践,不是因为行政主管部门的变化而“优化”,而是顺应新时代发展要求而优化。

  战略的逻辑:在哪些方面优化

  “多规合一”虽然解决了规划之间的协调性问题,难却以解决规划自身的功能问题。因此,现在应回归到规划问题的起点:规划到底能干什么?笔者以为:国土空间规划作为空间发展和空间治理的战略性、基础性、制度性工具,涉及3个核心功能问题:

  前瞻性,没有前瞻性就没有必要做规划;

  科学性,规划能针对性地解决空间发展和治理的问题;

  操作性,通过有效的方法和实施机制,切实解决问题,产生效益。

  现在,一些空间规划比较重视目标、愿景,有空间策略,但时间维度考虑不够,尤其缺乏有效运行机制来保障规划实施。这大概是现有规划的一个短板,所以才会有“规划规划,墙上挂挂”的说法,因而也必须“优化”。

  一个好的规划应是“管用、适用、好用”的空间治理政策或制度设计。所谓“管用”就是能解决问题;“适用”就是能适应具体的时期、地域和应用场景;“好用”就是运行成本不高,便于执行。因此规划必须强化问题导向或治理导向,具体可细化为3个导向:

  目标导向,明确方向,提振预期;

  问题导向,优化配置,完善秩序;

  运行导向或操作导向,通过健全运行机制和操作规划,实现效益。

  按照中国人的理念,我们可以把规划3个核心功能问题对应到“势、道、术”3个层面。具体而言,第一是取势;第二是正道;第三是优术。“取势”就是取有利之势,有时还要造势。好的规划都善于“无中生有”,再顺势而为。 “正道”,就是要掌握科学的规律,把握正确的原则,才能针对性解决问题。“优术”,就是优化具体的工作方式、方法或机制,保障规划能有效实施和运行。

  “势”的逻辑:从发展动力和发展需求两个方面分析

  取势—动力逻辑。生产力与生产关系的相互作用,推动社会的发展进步。而时空关系对于生产力、生产关系具有实体性的重塑作用。所以分析一个地区的发展动力,可以从生产力、生产关系和时空关系这3个供给性维度来看。新时代的发展动力主要以深度信息化、新型市场化(或法治化)和新型全球化为代表,分别代表了生产力、生产关系和时空关系。

  “深度信息化”。“深度信息化”包括数字化、网络化、智能化,或简称数字化,因为数字化代表了科技原动力。所以,有人认为世界万物可以用“信息+算法+能量”来解释。数字化史无前例地改变了人类生产方式、生活方式乃至发展方式、治理方式,重构了人与人之间的生产关系、社会关系乃至人与物、物与物之间的时空关系,形成了智慧经济、网络社会和一种“数字生态”。人与万物皆为数字化生态系统中的网络节点或单元,自然、人、城市、经济、社会等因数字化而“生态化”。因此,数字化超越了以往的生产力变革,既改变了生产力,也改变了生产关系和时空关系,并形成了一种万物互联的“新生态文明”特征。

  新型市场化(法治化)。中国正处于经济转型发展期,“四个全面”推动了市场化改革和法治化建设,对生产关系、社会关系和空间关系影响重大。

  新型全球化。全球化不仅影响了贸易和地缘关系,也影响了文明的发展。“一带一路”将对国土空间格局产生重大的影响,也将促进区域协调发展。

  以上三大动力中最需要关注的是数字化,因为我们将面对的是一个数字化的“新生态”,其生态文明的空间特征与仅有自然生态的时代大不一样。

  取势—需求逻辑。推断未来发展趋势,可以从3个需求维度来看:

  主体全面人本化。一个地方的竞争力体现在人的创造力和凝聚力。人类的发展超越对温饱生存的需求后,进入全面发展的新阶段。“以人民为中心”在高质量发展阶段体现在充分满足人民对“美好生活的向往”。

  客体全面生态化。经历过工业化对自然环境的巨大冲击后,需要回归尊重自然、顺应自然、保护自然,营造人和自然和谐共生、可持续发展的生态。“全面生态化”不仅指环境质量的改善和资源的节约,更意味着生产、生活方式的生态化,意味着资源的生态价值超越了其作为生产资料的价值。

  群体的区域网络化。城市之间不能孤立生存,没有网络化就会被边缘化。信息化、市场化和全球化都将促进区域化、网络化,形成“命运共同体”。甚至城市内部也要网络化,使更多有活力的城市节点或中心产生社区,成为一个“微型城市”。

  以上“三化”意味着未来一个地区的空间发展必将体现“新发展理念”的导向:第一,注重创新和共享,实现高质量发展和高品质生活;第二,注重生态优先,实现绿色发展;第三,注重开放和协同,实现协调发展。

  取势—空间V4.0。上述“六化”之“势”在数字化背景下,呈现出新的时空生态特征。数字化融合了时空,实际上是我们人为分割了时空,时空本来就是时空一体、虚实合一的“相”。空间V4.0的空间生态特征,主要体现在空间布局、结构、功能、品质、特色、权益的6种“相”变。

  布局的多中心、网络化。互联网让世界更扁平,但不是“去中心化”。新的“集中—分散”动能使城镇群及城镇内部呈现“多中心、网络化”的分布式结构。

  结构的群落式、圈层化。交通和网络的可达性决定了空间群落结构,弱化了行政边界作用,形成了同城效应的都市圈及城镇圈、社区生活圈等群落式圈层结构。

  功能的复合式、社区化。数字化使生产、生活更加融合。人成为网络节点,而虚实结合、功能复合的社区(社群)成为群体活动的基本时空单元。

  品质的体验性、场景化。时间决定空间的意义,体验决定空间的价值,空间规划和设计要围绕人的感知,注重场景营造,人们在场景当中连接世界、感知生命、创造价值。

  特色的地域性、个性化。过度工业化、标准化、批量化的规划和建设带来的“千城一面”。而数字化促进了个性化规模生产与消费,独具魅力的空间地域感将自带价值和流量,促进分工和交流,激发空间活力。

  权益自主性、权力化。空间就是权益,规划即是政治,而技术就是权力。每次重大科技进步均引发利益再分配。网络化是利益创造和分配的自主加速器、放大器,容易自发形成“马太效应”“空间折叠”和新的时空安全问题。

  “道”的逻辑:即遵循科学的规律和正确的原则

  规律的逻辑。空间治理问题不仅是环境问题,也是经济、社会乃至文化和政治问题,因此,空间发展需要同时遵循经济规律、社会规律和自然规律。需要说明的是,规律并不等同于现成的理论或模型,因为理论都有假设,模型都有边界条件,而空间是具体的,规律要经得起实践和历史的检验。

  经济规律。古典经济学模型包含了工业化的理性假设,不仅对人的需求和产品都进行了标准化,同时忽略了时空特有的自然和人文历史差异等因素。而时空差异性和人的非“理性”恰恰是空间治理中的关键因素。空间产品不同于一般工业消费品,它具有尺度、区位和自然与人文禀赋等特点,因而具有天然垄断性、稳定性和“禀赋效应”,使得某些古典经济学理论或“常识”失效,如厂商理论就很难解释土地供应规模和地价的关系。而去年诺贝尔经济学奖获得者——非主流经济学家理查德·塞勒的行为经济学理论,则可以更好地解释空间开发问题。实际的经济规律是既要发挥市场决定性作用,又要更好发挥政府的作用。

  社会规律。把握以人为本,体现“以人民为中心”,充分考虑人的全面发展需求。与此同时,规划要注重人的社会性,注重空间权益的公平性和包容性,促进人类命运共同体建设。

  自然规律。自然规律是空间发展最为基础性的规律,经济规律和社会规律也受制或融合于自然规律。应该把空间作为“生命共同体”来看待,尊重自然、顺应自然、保护自然。规划师不能像制造机器一样去制造空间,而要像养育生命一样培育空间。遵循这3个规律还要注意2个条件:第一个是因地制宜,每个地区都有禀赋效应;第二个是时间维度上与时俱进和知行合一。

  供给的逻辑。空间规划本质上是空间发展和空间治理的政策和制度供给,必须符合我国治理体系和能力现代化的要求。“多规合一”后的国土空间规划的作用如何变得更好?关键在于谋划空间发展要符合新发展理念和发展思想,形成空间供给要遵循“五位一体”的总体布局。这也是空间供给侧结构性改革的总体要求,是国土空间规划能发挥引领和约束作用的基本依据。

  空间的规划重点要处理好人与自然的关系,“以人民为中心”要落实到人的全面、健康和可持续发展。因此,按照统筹推进“五位一体”总体布局进行的空间产生,将系统地提供人的全面发展的空间需求,对接人的日常感知,提升人们的安全感、归属感、获得感、成就感和幸福感,满足“人民对美好生活的向往”。

  “五位一体”是比“3E”要素更全面、更具可操作性的制度供给体系,体现了中国特色和文化自信。如“文化”更加注重“以文化人”的高质量发展和高品质生活;“政治”更加注重“天下为公”的全面协调发展;“生态”比“环境”更加注重“天人合一”的整体可持续发展。所以,新时代的国土空间规划要有文化自信和历史担当,不会只有自然没有人文,只重数量不重质量,只要管控不要发展。

  原则的逻辑。今年全国生态环境保护大会上,提出了“习近平生态文明思想”,并明确了新时代生态文明建设六大原则,有很强的针对性:

  “坚持人与自然和谐共生”,这是总体原则。

  “绿水青山就是金山银山”,强调发展理念和发展方式变革。

  “良好生态环境是最普惠的民生福祉”,强调空间发展和治理的宗旨。

  “山水林田湖草是生命共同体”,强调生态的系统思维。

  “用最严格制度最严密法治保护生态环境”,强调治理制度的底线约束。

  “共谋全球生态文明建设”,强调命运共同体的生态文化特征。

  这六大原则体现了“五位一体”总体布局和新发展理念的深刻内涵,对建立中国特色的空间治理理论、方法有重要指导意义,是新时代生态文明建设和空间治理的基本遵循。

  优化的逻辑。未来空间治理中要重点从6个维度把握空间变量的优化。

  从物质驱动到“数字驱动”。发展资源由自然“资源”、社会“资本”等拓展到“数字生态”,将使国土空间规划成为可感知、能学习、善治理、自适应的智慧型生态规划。

  从规模驱动到“生态(创新)驱动”。以地球系统科学为基础,强化底线约束,优化资源环境承载能力和空间开发、运营适宜性,以生态优先倒逼创新发展、绿色发展、韧性发展。

  从点轴驱动到“网络驱动”。多中心、网络化、圈层式、集约型空间结构布局驱动空间多维发展。

  从生产(园区)驱动到“品质(社区)驱动”。美好社区在哪里,人就在哪里,美好生活带动空间发展,“以人民为中心”的规划通过社区营造和社区运营落实。

  从区块驱动到“流量驱动”。数字化模糊了规划、设计和治理的边界。城市设计、社区设计、场景设计和运营设计将成为空间规划的常态;全要素、全生命周期的空间“用态”管理将成为规划实施的常态。

  从行政(客户)驱动到“用户驱动”。政府、企业、社会机构和个人等是共同成长的命运共同体。政府将更好发挥公共平台作用,“开门规划”使规划过程成为“用户”们共建、共治、共担、共享的社会治理过程。

  “术”的逻辑:优化空间治理和运行制度的方式方法

  优术—思维逻辑。要改变方法先要改变思维,在生态文明新时代的背景下,规划的思维不应该是延续机械主义的工业化思维或工程思维,停留在工程标准做规划就不合时宜了。要改变“工程思维”定势,树立“生态思维”。使规划不仅能适应注重个性的“小时代”,也能适应“天人合一”的“大时代”。

  “用户思维”。“用户”既是消费者,也是生产者,有创新和共享的基本要求,“以人民为中心”要求践行网络时代的群众路线,发挥人民群众的“群体智慧”“依靠人民创造伟业”。

  “有机思维”。将空间当作有机生命体,而不是砖块和机械,城市化不等于城市蔓延,要有生态底线。

  “跨界思维”。注重多个区域、多个主体的开放与协调,用网络化改造阶层化。

  优术—运行逻辑。要针对规划不管用、不适用、不好用及不作为、乱作为等问题,强化规划的政策和制度属性,降低制度运行成本,构建高效的规划运行体系。因此,不仅要改革现有编制审批体系,还要重构实施监督体系、政策法规体系和技术支撑体系。

  优术—方法逻辑。“以道统术,以术得道”,空间治理的手段不可能单一,规划时应“有之以为利,无之以为用”。总体上可以归纳为“五只手”或“四手一体”:政府—有形之手,要强化依法行政,完善法规和政策;市场—无形之手,强化利益导向;社会—有情之手,强化共建共享;技术—无情之手,强化正向利用;自然—生命之手(或生命之本体)是规划的最高境界,即实现道法自然、“天人合一”的规划理念,因而也是“生命之本”。

  规划的逻辑有势、道、术,也有天、地、人,老子曰“人法地,地法天,天法道,道法自然”,最高的逻辑还是道法自然。生态文明新时代是国土空间规划逻辑的起点和工作的基点,国土空间规划的发展将在“道法自然”中不断完善,而规划行业也要有自身良好的生态,正如管子所说:“人与天调,然后天地之美生。”

  (作者为自然资源部总规划师、国土空间规划局局长)

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