全国政协委员、九三学社北京市委副主委、中科院地理资源所资源生态室主任闵庆文

　　国家公园对于大多数中国人来说，还是一个比较陌生的概念。今年全国两会期间，全国政协委员、九三学社北京市委副主委、中科院地理资源所资源生态室主任闵庆文带来了《关于国家公园体制改革若干问题的提案》。他提出，一些地方还是对国家公园的定位不够清晰，存在着“过度公园化”倾向。

　　身为“公园”却不能“过度公园化”，究竟该如何理解和建设国家公园？

　　国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。

　　2017年7月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十七次会议，审议通过了《建立国家公园体制总体方案》。建立国家公园体制是我国生态文明制度建设的重要内容。目前，全国共有东北虎豹、祁连山、大熊猫、三江源、热带雨林、武夷山、神农架、普达措、钱江源、南山等国家公园试点，涉及12个省（市），面积超过20万平方公里。其中，面积最大的是三江源试点，约12.31万平方公里。

　　定位不清晰 不利于生态保护

　　闵庆文的这份提案就是以三江源国家公园为例，分析了其中存在的问题并提出了建议。

　　闵庆文认为，现在还存在对国家公园定位不够清晰的问题。从许多地方热衷于国家公园申报、编制的国家公园建设规划中过分强调旅游发展等，可以看出“过度公园化”倾向较为明显。

　　其次，对生态系统的原真性与完整性的科学性理解有偏差。对自然保护地设置只考虑保护对象而忽视从管理人的角度实现保护目标，过分强调移民搬迁措施，不仅在实践上难以操作，而且也不利于生态保护。

　　在这一点上，闵庆文认为三江源国家公园做的很好，17000多位牧民走上生态管护岗位，成为园区生态保护的重要力量。这说明了当地居民在国家公园建设中的特殊作用。

　　另外，现有国家公园体制试点区多建立在原有多类型自然保护地空间整合与统一管理基础上，推进中存在着国家公园与现有保护地管理上的模糊地带，试点结束后如何管理尚不明确。例如，三江源国家公园体制试点区规划范围纳入部分原国家级自然保护区，处于试点区内外的自然保护区在试点期间及试点期结束后如何管理不明朗。

　　还有一个问题是，国家级自然保护地进入统一管理时期，其他级别保护地尚不明确。自然资源部对各类自然资源进行统筹管理，将多类型保护地纳入管理体系，但原有行业部门垂直管理体系中的省级、县级保护地如何整合进入自然保护地体系，在地方层面统筹自然资源管理和保护地管理事权划分尚不清楚。

　　五点建议助力国家公园体制改革

　　针对这些问题，闵庆文提出了五点建议：

　　一是重视保护地体系建设逐步实现从自然保护区为主体向国家公园为主体的转变。从“生态保护第一、国家代表性、全民公益性”出发，以管理体制改革为目标，将重点放在占据重要生态区（即拥有典型、完整生态系统，确保国土生态安全）、具有最高管理事权（即由中央政府直接行使管理权）、保护管理最严格（保证生态系统结构、过程和功能完好）。

　　二是重视构架有中国特色的国家公园管理体制与管理模式。适当引进而不简单照搬国外经验，特别重视保障当地居民利益和保护优秀传统文化。国际上先进的自然保护思想与我国国情都决定了不能将人隔离于自然之外，对人的管理逐渐成为生态系统管理的一部分。

　　三是重视传统文化和农业文化遗产在自然保护中的特殊作用。例如，陕西洋县朱鹮国家级自然保护区，通过水稻有机生产达到对朱鹮有效保护，说明传统农业生产对于野生动物保护的重要意义。作为世界文化遗产、全球重要农业文化遗产、国家级文物保护单位、国家湿地公园等多重身份的云南红河哈尼梯田保护与发展实践表明，加以本土化、多元化设计的生态保护效果将更加突出。

　　四是尽快明确原有各类保护地的定位和管理目标。风景名胜区是自然与文化价值并存的保护地类型，这种保护方式正在成为国际潮流；森林公园不少从原有林场转变而来，其显著特点是大众旅游；城市湿地公园等以公益性服务为主导。这类差异影响其在自然保护地分类体系中重新定位，很难以“自然公园”而取代。

　　五是在国家公园体制改革中重视履行国际公约和国际义务。我国已经加入《保护世界文化与自然遗产公约》《生物多样性公约》《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》等，参加或主导了联合国教科文组织的世界地质公园、世界生物圈保护区和联合国粮农组织的全球重要农业文化遗产等涉及自然生态保护的国际倡议，应当重视相应国际义务的履行。