改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展波澜壮阔，建设成就举世瞩目。

　　2016年国务院印发了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，对新型城镇化工作作出了全面部署，加快实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略。

　　为实现中央关于城市和城镇化的工作部署，当前正在开展的新一轮城镇规划要有新思维，积极推动城镇规划的发展理念、功能定位、空间格局、实现路径的全面转型。

　　发展理念：由经济增长导向转向以人为本导向

　　改革开放四十多年来，中国城镇化在取得巨大成就的同时，也出现了各种“城市病”。其根源在于以经济增长为导向的发展理念，形成了城市规模快速扩张与社会公共服务滞后之间的矛盾。

　　2015年的中央城市工作会议指出，城市工作是一个系统工程。做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。这是做好城市工作的出发点和落脚点。而推进农业转移人口市民化，是新型城镇化建设的首要任务。

　　《2019年新型城镇化建设重点任务》提出，要按照尊重意愿、自主选择的原则，以农业转移人口为重点，加大非户籍人口在城市落户推进力度，推动未落户城镇的常住人口平等享有基本公共服务。

　　功能定位：由经济社会规划转向国土空间规划

　　在传统的经济增长导向下，城镇规划侧重于经济社会发展规划。

　　城乡规划是政府实施宏观调控的主要方式之一，它以促进城乡经济社会全面协调可持续发展为根本任务，以促进土地科学使用为基础，以促进人居环境根本改善为目的，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。

　　城乡规划管理职能由住建部划入自然资源部，某种程度上标志着中国经济发展由土地财政模式转向生态文明模式，中国城镇化进程由土地城镇化阶段迈向“人的城镇化”阶段，由增量规划转向存量规划。

　　城市发展要把握好生产空间、生活空间、生态空间的内在联系，要强化尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念，将环境容量和城市综合承载能力作为确定城市定位和规模的基本依据。基于资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，强化“三区三线”管控，推进“多规合一”，全面推进“五位一体”的城市国土空间规划，促进城市“精明增长”。

　　空间格局：由城市规划转向城市群规划

　　传统的城镇规划往往侧重于单个城市规划，跨行政区的规划较少。近年来这一状况正在发生明显改观。

　　2015年《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》出台后，第一个跨区域城市群规划《长江中游城市群发展规划》很快出台，随后成渝城市群、长江经济带、京津冀协同发展战略等一系列跨行政区规划又陆续出台。党的十九大报告指出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。

　　为贯彻落实中央决策部署，《2019年新型城镇化建设重点任务》提出，要按照统筹规划、合理布局、分工协作、以大带小的原则，立足资源环境承载能力，探索建立中心城市牵头的都市圈发展协调推进机制，推动城市群和都市圈健康发展，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局。

　　十九届四中全会要求优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率组织体系。

　　实现路径：由增量规划转向高质量发展规划

　　过去几十年，我国的城镇规划基本上都是在做增量规划。城市发展是以土地的空间扩张为基础和前提的。土地财政为推动我国大规模城镇化基础设施建设提供了主要资金来源。经过多年快速城镇化之后，土地财政后继乏力。

　　党的十八大以来，中央提出要实现高质量发展。城镇规划也应当顺应时代发展的需求，由增量规划转向高质量发展规划。

　　要以提升城市产业竞争力和人口吸引力为导向，统筹优化城市国土空间规划、产业布局和人口分布，提升城市可持续发展能力，建设宜业宜居、富有特色、充满活力的现代城市。

　　既要分类引导城市产业布局，健全区域间制造业协同发展的体制机制，科学确定产业定位和城际经济合作模式，避免同质化竞争；又要优化城市空间布局，全面推进城市国土空间规划编制工作，促进工业、商务、文教、生活等多功能融合嵌套，促进城市“精明增长”；还要改进城市公共资源配置，在优化大城市公共资源布局的同时，立足实际在中小城市适度增加教育、医疗等公共资源供给。

　　（作者系中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员）