“大红门的服装批发市场清退了，环境不像以前那么乱了，规划上还新添了一处丰台服务中心和城市图书馆。”家在北京丰台大红门附近的田女士对《财经国家周刊》记者说，这一两年居住环境的变化非常显著，希望政府的新规划能够尽快落地。

　　田女士感受到的变化，是北京推动城市更新的诸多项目之一。近日，北京市住建委发布《北京市城市更新条例（征求意见稿）》（下称《条例》）公开征求意见，这意味着北京将“城市更新”提高到了“立法层面”，成为上海、广州、深圳之后，第四个针对城市更新专门立法的一线城市。

　　城市更新加速进入立法时代，源于这一城市战略的密集落地。截至2021年底，全国共有411个城市实施了2.3万个城市更新项目，总投资已经超过5.3万亿元。

▲在南京小西湖片区，一名居民走过改造一新的共享花园。新华社记者 杨磊 摄

　　北京推动城市更新立法

　　多位接受采访的专家表示，北京的《条例》破解了多个城市更新领域现行的政策堵点，在强化规划土地保障、加大支持力度方面具有创新突破。

　　例如，《条例》明确了6大类12项更新内容，强调了“减量发展”，不搞“大拆大建”。同时，结合首都城市特点，坚持“留改拆”并举，采用小规模、渐进式、可持续的更新模式，统筹推进首都功能核心区城市更新，促进老城整体保护。

　　比如，其中提到，可采用申请式退租、换租、房屋置换等方式，完善配套功能，改善居住环境，加强历史文化保护，恢复传统四合院基本格局。

　　在老旧小区改造方面，提出经业主共同决定，业主共有的设施与公共空间，可通过改扩建用于补充小区便民服务设施、增加停车位，实施老旧住宅楼房加装电梯等政策。

▲加装了电梯的北京市朝阳区和平街街道胜古北里社区13号楼。新华社记者 鞠焕宗 摄

　　“从北京城市更新的实践支撑和政策基础来看，当前立法的基本条件已经比较成熟。”一位接近住建部的消息人士告诉《财经国家周刊》记者，立法具有根本性和稳定性，是推进城市更新制度化建设的客观要求。

　　华润置地城市更新部门人士对《财经国家周刊》记者说，“北京城市更新的类型多、数量大，而前期各类社会主体的实践经验和制度政策，均有必要通过法规的形式进一步明确和固化。”

　　他表示，对于企业参与者来说，立法能够使城市更新的方向、边界、保障等更加清晰，市场主体可以结合自身业务特点，找准切入点和发力点，调配资源力量，更好地服务城市更新这个战略布局，同时在其中实现企业自身的高质量发展。

　　事实上，北京的城市更新立法早就在规划之中。

　　2021年11月30日，北京市人大常委会第九十七次主任会议审议通过了《北京市城市更新条例》立项论证申请。2022年1月8日，北京市公布了“2022年的立法计划”，其中就包括《北京市城市更新条例》。

　　“随着《条例》后续正式颁布实施，北京城市更新工作的‘四梁八柱'法治政策体系基本形成，将为城市更新实践提供更加全面系统、更加权威稳定的制度供给保障。”愿景集团副总裁张恒斌表示。

　　治理‘大城市病’，破解城市发展的短板

　　城市更新是城市发展的基本规律，正如人体的新陈代谢。

　　6月10日，住建部总经济师杨保军公开表示，“我国已经走过四十多年的快速城镇化进程，城市发展积累许多的矛盾和问题，亟需通过城市更新来治理‘大城市病’，破解城市发展的短板。”

　　前述接近住建部消息人士说，在过去二三十年的城市建设中，包括旧改、棚改等都可以算作是城市更新的手段，但始终没有形成一个总纲性的法律法规，没有法治保障，就无法从根上解决城市更新中的难点与堵点。

　　首先，就是带来了“大拆大建”的问题。同济大学建筑与城市规划学院教授张松在接受采访时认为，部分地区和城市，没有准确理解“有机更新”的内涵，将城市更新演变成简单的土地收储和商业开发行为。

　　在张松看来，对原住居民进行大规模动迁，对所有建筑进行彻底拆除重建，容易造成城市社会结构的瓦解、历史文化积淀的消失、自然生态环境的破坏，带来许多新的社会问题。

　　2021年8月，住建部专门发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，对此项问题进行纠偏，在本轮各地发布的更新办法和立法中，也一致强调了要杜绝“大拆大建的行为”，将“人民城市人民建，人民城市为人民”思想贯穿到所有环节。

　　另外，社会关注度和讨论度最高的，莫过于对“留守户”困局的破解之举。广州市人民政府法律顾问龚军伟表示，长久以来，“留守户”的存在更像是“一票否决制”，由此催生的旧改项目停摆现象十分常见。典型的比如广州天河的冼村旧改项目，由于部分村民坚持不签约，项目多方持续拉锯，推进耗时已超过10年，给参与各方带来了巨大资金压力。

　　从公开信息看，在这一轮发布的更新办法中，多地创设了“个别征收+行政诉讼”制度。简单来说，地方政府应以调解为主，如果实在调解不成，在其他条件满足的情况下，“留守户”或将面临被征收的命运。

　　易居企业集团CEO丁祖昱表示，许多有开发实力、运营优势的品牌房企，正是由于更新项目转变为土储的不确定性、长周期资金沉淀的风险等因素不敢轻易涉足，本次有了法律法规的保障，等于给难题“撕开了一个缺口”，未来我国城市更新有望进一步提速。

　　一项复杂的系统工程

　　在北京之前，已有包括上海、广州、深圳等三个一线城市发布城市更新条例或相关征求意见稿。

　　今年5月30日，上海发布的《加快经济恢复和重振行动方案》中，将城市更新作为一项重点内容，提出“未来将加强城市更新规划编制、政策支持和要素保障，年内新启动8个以上城中村改造项目。”

　　上海是我国众多老工业基地之一，市内存量工业用地过多、土地使用粗放、产出较低的问题日益凸显，成为政府的一块“心病”。近年来，上海尝试进行城市改造的项目试点，比如静安区上海火车站的公共绿地改造，以及静安区“东斯文里”的历史建筑保护等，在存量改造的过程中积累了许多一手经验。

　　与上海类似，北京的城市发展也已经进入“减量双控、以存量更新为主”的阶段。

　　尤其是，作为国家的首都、千年古都，北京具有保护价值的老建筑资源特别丰富，更加需要注重历史文化的保护传承，在此前的相关调研和政策反馈中，不少专家都建议，北京的城市更新“应以保护性修缮、恢复性修建”为主。

▲北京西城区大栅栏街道的杨梅竹斜街。新华社记者 罗晓光 摄

　　而另外两个一线城市，深圳和广州的境况更为相似。“广州和深圳的城市发展，不受‘减量'约束，城市更新实施中更侧重于拆除重建。”首佳顾问咨询（北京）集团有限公司的研究员陈洁琼说，这两个城市强调的是政府统筹，市场运作，政策红利更为突出，市场化程度更高，社会资本参与更多。

　　除去一线城市，国内还有近30个城市在2022年的地方政府工作报告中提出实施城市更新行动。

　　比如，天津的滨海新区提出更新总面积2283平方千米，包括5个开发区、16个街道和5个镇，至2025年要完成1000亿元的城市更新资产投资；南京则重点聚焦在玄武区、秦淮区、建邺区、鼓楼区、栖霞区等老城区，提出推动老旧厂房如南京老烟厂改造，以及浦口火车站历史风貌区改造等。

　　一位受访专家提示，实施城市更新是一项复杂的系统工程。尤其考虑到我国不同城市的发展程度、实际情况差距非常大，各地还需结合自身实际，如城市化发展阶段、产业结构、土地使用现状、产业发展趋势等特性进行立法，设计出更具操作性和针对性的更新模式。

　　“住建部正在牵头研究完善城市更新制度政策、推动实施城市更新行动。”杨保军说，这项工作十分复杂，需要社会各界的广泛参与，进行研究探讨、建言献策、共同行动。