杭州市物价局   韩长发

　　内容摘要：杭州市以风景名胜区体制创新为依托，以免费公园为特色，在“大旅游”层面上走出了一条效益、发展、公益兼顾的景区管理新模式。两年来的实践表明，杭州市实行以免费公园为主体的景点门票价格管理更好地促进了城市经济、社会、文化的协调发展。本文从杭州市游览参观景点门票价格的实证研究中，探讨了西湖免费游览做法的深层次机理，及其对景点门票价格改革的几点启示和经验。

　　关键词：游览    参观    门票价格   研究

　　一、杭州市游览参观景点门票价格管理沿革

　　杭州是历史文化名城，又是国际风景旅游城市。综观杭州市游览参观景点门票价格管理历史，走的是一条从免票到低价票再到门票价格逐步提高，最后回归到免票上来的螺旋式发展道路。

　　1978年以前，杭州公园各大景点全部实行免费开放，一不售门票，二不搞经营，只有五十年代建造的儿童公园、动物园实行买票入场；1979年至1988年，杭州旅游开始起步，公园景点逐步实施门票制度，但售票的公园景点较少，执行的也是低价门票政策，这10年间，门票价格基本上没有大的变化；1989年至1995年，杭州旅游快速发展，公园景点开始频繁调价；1996年至今，杭州旅游持续快速健康发展，景点门票价格的管理有了统一的规范，但价格仍进行过几次大的调整。但在2002年，杭州市开始实施西湖综合保护工程，西湖南线景区整合工程结束后，市政府决定对南线景区实行免费开放。这是杭州旅游景点实行门票制度以来，第一次大规模实行免费开放。当时，除了南线景区外，还有沿湖的一些公园、博物馆、纪念馆也实行免费开放，在全国园林景区门票制度改革中迈出了重要的一步。自此，“免费西湖”成为杭州旅游一大亮点、一大特色。

　　二、杭州市旅游门票价格管理实证研究

　　（一）杭州市政府对旅游体制进行改革的做法和成效

　　目前我国的风景名胜区管理体制主要有政府和经政府授权的事业单位两大类，但这两类管理模式中存在着“法律地位和高效率管理”不能两全的冲突。为了解决这一冲突，2002年9月，杭州市委、市政府在经过大量前期调查和研究的基础上，决定调整杭州西湖风景名胜区、西湖区和杭州之江国家旅游度假区管理体制，挂牌成立西湖风景名胜区管委会，使西湖风景名胜区有了一个崭新的管理体制。明确规定杭州西湖风景名胜区管委会为市政府派出机构，代表市政府在其所管辖的区域内实施统一管理，全面负责西湖风景名胜区的保护、利用、规划和建设。新体制的建立宗旨是对西湖风景名胜区实施统一管理，实行西湖风景名胜区管委会和杭州市园林文物局两块牌子、一套班子[①]。这一体制既以管委会形式解决风景名胜区区域性统一管理问题，集中和整合人力、物力、财力投入全面保护管理，促进景区经济、社会、环境的全面协调发展，又借助园林文物局长期积累的专业技术、人才和实践经验来支撑管理体系的有效运行，同时又以托管形式解决区域内农村、社区的管理，这应该说是风景名胜资源保护管理体制上的一个大胆创新。

　　从本质上讲，风景名胜区管理体制的核心问题就是如何在风景名胜区建立和形成有利于风景名胜资源保护管理的机制和体制。两年来的实践证明，西湖风景名胜区借助体制优势，全面推进了西湖综合保护工程。一是圆了西湖“一湖两塔三岛三堤”全景世纪之梦，再现 “一湖映双塔”、“湖中镶三岛”、“三堤凌碧波”的历史风貌。二是打通西湖，实现了“还湖于民、还绿于民”。三是打造世界级风景旅游景区取得了阶段性成果，为西湖“申遗”打下了坚实的基础，“东热南旺西幽北雅中靓”的西湖新格局基本形成。在利用体制优势推进西湖风景名胜区管理的同时，更是借助体制优势，促进了西湖风景名胜区经济、社会和环境协调发展，美化了环境、搞活了经济、富裕了村民。

　　（二）当前杭州市旅游参观景点门票价格存在的形式及特征

　　1、免费公园形式。杭州西湖环湖景区和综合整治后新增景区全部实行免费开放。2002年10月，西湖南线景区整合工程结束后，老年公园、柳浪闻莺、长桥公园、少儿公园等四大公园以及孤山公园实行免票开放；2003年10月，西湖综合保护三大工程建设完成后又免费开放了曲院风荷、杭州花圃和位列“西湖十景”之一的花港观鱼；2004年10月又对西湖综合保护工程整治后的15个景点中的13处实行免费开放；与此，2003年5月18日起，即“国际博物馆日”，杭州市属博物馆、纪念馆也全部实行免票参观游览。自2002年西湖综合保护工程启动至今，西湖风景区免费开放的公园景点（博物馆、纪念馆）已达53处，占西湖公园（博物馆、纪念馆）总数76处的70%。没有围墙、不收门票的完整西湖将自己的每一寸绿地和每一处景观都还给了广大市民和游客。

　　2、政府定价形式。目前，仍在实行门票制度的公园景点有：灵隐飞来峰、岳庙、六和塔、虎跑、三潭印月、黄龙洞、动物园、植物园、太子湾、玉皇山、城隍阁、万松书院、胡雪岩故居等21处，除动、植物园和太子湾外，其余均为重要的文物保护单位，其中飞来峰造像、岳庙、六合塔为全国重点文物保护单位，必须执行严格的保护措施，通过门票政策控制客流量。现行收费景点票价最高的是灵隐飞来峰为35元，最低的有九溪瀑布、杭州碑林等，票价仅为2元，全部景点平均票价为13.6元。与国家发改委价格司统计的全国73个主要景点门票价格比较，杭州灵隐飞来峰、岳庙的门票价格均排在倒数第3位，收费较低。

　　3、市场定价形式。主要是各类由民营企业自己投资开发的商业景点，作为企业的旅游产品推出，其价格形成机制由市场供求决定。目前主要有宋城、杭州乐园、未来世界公园、大清谷等景点。这类公园景点是作为企业投资品的身份出现，具有典型的可复制性特征，被称作为“主题公园”。

　　（三）杭州市大旅游效益考量

　　1、经济实力与城市形象明显提升。杭州作为历史文化名城和国际风景旅游城市，“东方休闲之都”，免票旅游既是其城市定位的内在客观要求，也是提升城市形象、强化城市核心竞争力的关键举措。2004年，杭州市国民生产总值（GDP）达2515亿元，经济总量继续位居全国省会城市第二、副省级城市第三、全国大中城市第八。同时在全国4个直辖市、15个副省级城市中，杭州市城镇居民人均可支配收入14565元，排名第六。西湖免费开放两年来，杭州市“精致和谐、大气开放”的国际化城市形象大幅提升，城市竞争力也越来越强： 2003年底，世界银行发布的中国23个城市投资环境排名中，杭州排名第一；2004年3月，日资企业评价75个城市或开发区，杭州排名第一；2004年11月，国家统计局公布了2003年全国百强城市，杭州排名第八；2004年，杭州西湖综合保护工程被建设部评为“中国十大科技建设成就奖”；2004和2005年，《福布斯》中国最佳商业城市排行榜中，杭州均排名第一； 2005年，杭州西湖风景名胜区被评为全国“十大最满意风景名胜区”[②]。同时，随着西湖综合保护工程的深入实施和景区免费开放等逐步形成的杭州“大气开放”形象，一方面吸引了来自五湖四海的宾客，使他们领略了西湖的迷人风光，另一方面又吸引了众多投资者在杭州创业发展居住，促进了区域社会经济的持续快速协调发展。

　　2、旅游人数增多，逗留天数延长，旅游收入增加。2004年，杭州市共接待入境过夜旅游者123.41万人次，同比增长43.3%，人次创造了杭州旅游的历史新记录；入境过夜旅游者平均逗留天数为2.59天，比体制改革前的2002年延长0.1天，比2000年延长0.5天；人均花费186.88美元，同比增长3.5%，较2002年增长3.4%；实现旅游外汇收入5.97亿美元，同比增长41.47%；接待国内游客3016万人次，同比增长8.7%，较2002年增长13.7%；实现国内旅游收入361.18亿元，同比增长24.12%，较2002年增长41.6%。国内过夜旅游者人均花费1317.2元，同比增长12.95%，比2002年增长36.9%。2004年旅游增加值占到全市GDP的6.3%，旅游总收入占到全市GDP的16.3%。今年1-6月，全市接待入境旅游者70.69万人次，同比增长27.75%；接待国内旅游者1576.85万人次，同比增长7.57%；旅游总收入219.21亿元，同比增长13.55%[③]。

　　3、景区商业网点开发迈上新台阶。环湖公园免费开放后，表面上看每年直接减少门票收入3000多万元，增加养护管理支出2500多万元，二项合计每年减收增支额达5500多万元，但通过对景区商业网点的大力开发，加大招商力度，景区内商铺使用权每年的拍卖收入因此大增。西湖南线改造后，首批推出的商业网点，每平方米10年经营权最高拍卖到8.8万元。目前西湖景区内的商业网点已有90％以上签定了协议或意向，每年的招商引资收入可达5000万元。因为免票带来的旅游人气大增，带动了对景区其他服务设施需求的增加，西湖游船、摇撸船以及休闲船、自划船，还有沿湖电瓶车等旅游设施数量明显增加，由此而带来的环湖商业网点、服务设施的年租金就达到5500万元，这已基本可以抵补西湖风景区的门票损失。

　　4、交通、餐饮、宾馆、零售等行业配套快速发展。从旅游到餐饮、服务、会展、通讯等行业均在旅游的带动和支撑下迅速发展。截止今年6月，全市已有旅行社318家，比上年底增加了23家，比2002年增加了103家。其中国际社32家，国内社286家；全市有星级宾馆210家，比上年底新增7家，比2002年增加43家。新西湖的免费开放，游览景点的增加，游客在杭州的住宿、购物、交通、饮食等花销也相应增加。2004年，市区商业零售总额585.01亿元，同比增长15.2%，比2002年增长37.2%；餐饮业收入72.01亿元，同比增长40.1%，比2002年增长61.7%；全年客运量2.24亿人次，同比增长4.9%，比2002年增长6.7%[④]。今年1-6月份，我市宾馆、饭店房价为316元/间·天，与2002年底相比增长30.3%；饭店客房出租率为69.6%，与2002年基本持平。免票还带动了淡季旅游，优化了旅游产业结构，抽样调查显示，2004年到杭州的观光旅游客人比例为48.8%，休闲度假游客比例为31.5%，而商务会展客人占到了25.1%，杭州旅游由“一轮独大”向“观光、休闲、会展”三轮驱动的现代旅游结构转变[⑤]。

　　三、杭州市旅游景点门票价格管理创新的启示

　　（一）旅游资源开发应树立执政为民的理念，讲求公益性

　　城市公园作为公共事业的一部分，应体现其公益性，让老百姓享受到“免费午餐”，体现政府执政为民的理念。从本质上讲，旅游景点除去部分企业投资兴建的具有可复制性的投资品外，绝大多数是历史、地理等客观环境形成的，是属于国家、属于全社会的公共资源，具有公共属性，每位公民都应享有欣赏权。政府及景区管理部门从本质上讲都是人民雇佣的管理者，本身并不拥有对风景资源的所有权和支配权。因此，政府在对风景资源进行授权管理时，一定要强化人民公权意识，树立为民理念，讲求景点的公益性。杭州市政府在实施西湖综合保护工程时充分体现了“还湖与民”的理念，迄今为止市政府已累计投入建设资金近50亿元，并将原先及新建景区全部免费向游客开放，这是西湖综合保护工程亲民性最突出的表现，实现了公共资源的最优化利用，保障了普通游客基本的参观权利[⑥]。

　　（二）景点门票价格管理创新应以景区管理体制创新为前提和依托

　　体制问题是目前困扰国内景区管理机制、价格机制协调运行的根本症结。目前多数景区不仅自身社会职能过多，同时还承担着发展地方经济的职责。在这种管理模式下，景区承担的是为地方经济输血的角色，所以不断地涨价、以“门票经济”为主导就是必然了。杭州西湖风景名胜区新体制以管委会的形式统一区内的人、财、物，对景区的开发保护等具有统一决定权，不存在原先的利益协调等一系列问题，这也为当前的西湖综合保护深入开展以及景区形成后价格管理的创新探索提供了体制上的保障。这一机制既发挥了机构相对精简，工作重点突出，景区管理的专业和技术特色相对较强，财政、税收、租金、门票收入一起抓的优势，又克服了完全等同于一般的地方政府，景区政府社会职能过多，景区管理职能被冲淡的倾向。这一针对风景名胜资源保护管理体制上的创新为景区各方面改革提供了一个很好的思路，是个有益的尝试。

　　（三）景点门票定价及价格调整应注重各方面利益，要有大局观念

　　杭州市政府推行的旅游体制改革，从全局的高度宏观把握，整合了旅游整条产业链上所涉及到的各部门、各行业的利益，以发展的眼光来推进“大旅游”产业。在政府的政策支持及旅游管理理念指导下，价格管理部门对景点门票实行定价及价格调整时，自然综合了游客、旅行社、开发商、景区管理部门以及地区其他方面的利益，保证了景点价格的权威性和公正性。所以，要真正做大做强旅游产业，地方政府必须有先进的旅游管理理念，地方各级部门必须具有大局观念，在景区利益问题上不能只从自身部门出发，将旅游景点看作部门的“摇钱树”，要从大旅游、大产业、旅游国际化战略的高度，协力配合，形成合力，这样整个旅游及相关产业才能实现良性互动，拉长旅游产业链，实行规模效应。

　　（四）景点门票价格管理应有“城市效益”观念

　　尽管从表面上看，景点免票对管理部门的经济收入带来直接的冲击，但同时，城市接待游客总量的增加和逗留时间的延长，却使同一城市内的餐饮、宾馆、零售等行业均获得了新的发展空间，由此政府也获取更多的财政收益，也就有能力对景点的开发建设保护给予补贴，缓解景区管理部门自身的经济压力。此外，对于一些免费开放的博物馆和历史文化景点，由于受地方经济发展水平限制，政府对博物馆、纪念馆的投入偏低，在财政补贴尚不足以维系这些景点运转的情况下，通过政府支持、社会赞助、社会捐赠、自我发展的方式筹集资金，能更有利于发展旅游文化事业。杭州市的实践证明，解决景点维护费用和人流拥挤的问题，并非只有门票涨价一个办法，在保护景区的前提下，多渠道综合利用开发景区才是根本的解决之道。

　　（五）景区“门票经济”应向“税源经济”转变

　　随着我市大规模环湖公园和博物馆的免费开放，以及名胜区财政体制的建立，原有的以“门票收入”作为主要经济来源的状况逐渐转变成“门票收入”和“税收收入”并重的格局。通过进行有效的商业网点整合和开发，服务项目、服务内容以及服务方式都发生了根本性改观，通过建立和强化协税护税网络，引进税源，留住税源，大力发展税源经济，使得“税源经济”成为景区经济的一个最关键内容[⑦]。政府管理部门要学会算大账，用发展的眼光促进景区经济、风景旅游、文化事业的持续协调健康发展，避免在门票经济上“画地为牢”的单一做法。

　　四、对于完善景区门票价格管理的建议

　　杭州市秉承景点管理的“公益、发展、效益”三大原则，以免费公园为特色，大力推行 “大杭州、大旅游”战略两年来取得了丰硕的成果。但仍应清醒看到，目前还面临着诸如景区财政压力较大，定价中成本核算不规范因素依然存在，价格管理透明度有待加强，公开制度需建立等问题。这些问题的存在从本质上讲都根源于科学的景区价格形成机制还不健全、不完善，这也是目前我国风景名胜资源管理中存在的通病。为此，除进一步完善游览参观景点价格管理办法及条例外，应从政策面上加强引导，从规范性上加以约束。

　　（一）加强引导，积极支持低价甚至是免费公园这一做法

　　1、营造城市公园应该是低价或免费的社会氛围和方向。对于城市一般自然景观和人文景观，由政府投资兴建，具有公共产品属性，其价值就应体现在城市公民游览参观所获得的知识、精神享受上而不是实际的货币性支出上，因此免费开放是值得探讨的做法。这一做法各城市虽在积极探讨实践，但并不说明景点免费开放越多越好，也并不说明所有的景点都应该免费向公众开放。对于像城市动物园、植物园、历史遗址、文化遗产以及其他特别资源等需要特殊保护的公园景点，就应利用价格手段进行分流保护，但应该引导其向低价靠拢。通过完善景点分类标准和政府的合理引导，使社会形成公园就应该是低价或免费的这一氛围和理念。

　　2、支持和推广公园低价或免费的做法。每个城市都需要一定数量的公益性公园，这类公益品一般都需要政府来提供。而政府提供低价甚至是免费的景点需要包括经营权集中、经济激励、利益补偿、政策倾斜等在内的制度设计使各方面能达成共赢的均衡局面。作为地方价格主管部门也应学会算大帐、算社会帐，积极向地方政府提出改进管理体制、合理安排门票价格的建议，支持引导推广公园低价或免费游览这一体现执政为民理念的做法。进一步在相应文件和规定中，对低价、免费公园的做法予以肯定和支持，并实行与地方经济相适应的门票价格管理制度，从而促进风景名胜资源的有效保护和永续利用。

　　（二）强化改革，建立科学的价格形成机制

　　门票价格形成既要体现其内在价值，又要对资源损耗、经营成本等合理补偿。因此，游览参观景点资源的内在价值是构成门票价格的基础。在这些基础上，门票价格既要反映市场供求状况，其价格的变动要适应市场供求变化，同时，还要充分考虑国内居民的收入水平和消费能力。改革和完善游览参观景点门票价格形成机制，无论采取何种定价模式，都必须根据旅游市场的特点，游览景点的市场定位，以及国民的消费水平，使价格的变化适应不同游客的需求。建议国家发改委在相应的门票价格管理规定中能进一步具体明确以下几点：

　　1、完善景点成本核算方法。首先要合理界定成本范围，只有景点的管理维护成本才能作为门票价格制定和调整的依据，而对于景点的建造成本，则应由政府投资，不应体现在门票价格上。其次是要完整获取景点各类成本资料，规范成本核算步骤，完善核算指标体系和核算方法，增强成本核算的科学性和规范性。最后是要建立景点成本约束机制，解决当前游览景点成本不明、成本扩增的问题，使成本真正做到真实、合理、公开。

　　2、完善景点作价方法，确定合理的游览参观景点门票比价关系。同一景区内不同景点按照其所在的不同区域、景点的不同功能、不同的市场定位确定合理的比价关系。按照时间、空间及对象的不同确定合理差价。明确调价的时间界限，真正理顺各类景点价格及其各种比价、差价关系，形成合理的游览参观点门票价格体系。可以考虑选取地方几类经济指标作为制定景点票价的参照指标，避免跟风恶涨的失控趋势。

　　3、实行灵活的定价策略。按照旅游景点市场特性和生命周期的不同实行灵活的定价策略。通过运用转移定价和联系定价策略，将门票、景区服务及其他设施收费分散作价或捆绑优惠定价，转移门票提价压力，扩大景点旅游收益。

　　4、建立定期价格审价制度。对各类游览参观点要实行财务收支年度报备制度，每年年初将景点建设投资、门票价格、门票收入和使用、游客数量、成本费用支出等情况，按价格分级管理权限上报有定价权的政府价格主管部门。政府价格主管部门定期对门票收支情况进行分析，建立价格管理档案，为门票价格调整提供依据。

　　5、对重要景点门票价格调整应完善价格听证程序。认真选好价格听证会代表，保证代表的广泛性、代表性，扩大价格听证会的公开程度。同时深入细致地做好听证申请材料的审核工作和听证会后的价格决策工作。调价申请应符合经济社会发展的总体趋势，理由有力，调价方案应对利益受到影响的经营者或群众有合理的补偿措施方案。

　　（三）科学合理确定定价权限，建立完善景点价格监测体系

　　门票价格是调节游览景点经营者和游客利益的重要经济杠杆，它体现了政府对旅游产品价格的调控。而这一调控过程既要体现政府的大局观念，又要遵循市场运行规律，因此要明确定价权限，做到价格有序管理。

　　1、划清政府、市场管理界限，合理确定游览参观点门票价格管理范围。对由政府投资兴建、维护、管理的全国和省级重点文物保护单位、风景名胜区和自然保护区、省和地级市博物馆、与居民密切相关的城市公园、纪念馆、展览馆，实行政府定价或政府指导价；对商业投资的一律实行市场调节价。对实行政府定价和政府指导价的游览参观点，以景点保护、适度开放和充分体现公益性为原则制定门票价格，真实反映资源价值和补偿成本。

　　2、建立门票价格部门协调机制。建立游览参观景点门票价格协调机制，并使之制度化、规范化。门票价格协调由省级物价部门指导，市级物价部门牵头，有关市、县物价部门参与，切实做到谁投资、谁管理、谁负责、谁受益，避免出现激励约束不兼容情况出现。

　　3、建立全国景点门票价格监测网络并定期上网公布。应在全国范围内建立景区门票及其他服务设施价格监测系统，及时收集和发布旅游价格信息，消除旅游价格中的不对称和不完全信息。让全国游客对各地景点收费有全面的比较，有意识地引导游客去价廉物美的风景区游玩，从而实现价格杠杆对全国旅游市场的调节。

　　4、价格主管部门要建立长期的景点成本监测机制和价格管理数据库。做到由价格主管部门定价和调价的景区经营状况、成本等情况，都能随时调取，既提高了定价的科学性和时效性，又有利于减少社会误解，稳定社会情绪。

　　5、加强物价内部信息交流。通过建立物价系统内部协调交流机制，分享各地成功经验，借鉴其实际操作方法并结合本地实际进行推广。改变目前内部信息沟通不畅甚至是对信息保密等状况，强化物价系统内部的沟通交流，建立全国主要风景名胜区门票价格研讨和交流机制。

参考文献： 

[1]《杭州物价志》.北京：中国物价出版社，1997.

[2]《西湖保护与管理体制论文集》，2004年.

[3] 马永立、谈俊忠：风景名胜区管理学[M] .北京：中国旅游出版社，2003年.

[4] 石立群等：2004年杭州旅游业概况[J].杭州旅游,2005（1）.

[5] 陶卓民、卢亮：景区门票价格上涨的形成机理与对策探讨[J].价格理论与实践,2005（6）

[6] 依绍华：对景区门票涨价热的冷思考[J].价格理论与实践,2005（1）

[7] 依绍华：景区门票涨价的原因与对策[N].中国经济时报,2005.7

[8] 沈满洪、杨天：生态补偿机制的三大理论基石[N] .中国环境报，2004.3

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[①] 《杭州市委、市政府关于调整杭州西湖风景名胜区、西湖区和杭州之江国家旅游度假区管理体制的决定》，2002年9月19日

[②] 杭州网：www.hangzhou.com.cn

[③] 石利群等：《2004年杭州旅游业各项指标》，杭州旅游，2005年第1期

[④] 杭州统计局：《2005年杭州统计年鉴》

[⑤] 石利群等：《2004年杭州旅游业各项指标》，杭州旅游，2005年第1期

[⑥] 刘涛：《论杭州西湖风景名胜资源的投入机制》，西湖保护与管理体制论文集，2004年

[⑦] 西湖风景区管委会财政局：《西湖风景名胜区财务财政体制的发展历程》，西湖保护与管理体制论文集，2004