全国政协十一届一次会议提案第 0022 号

关于改进规划环评工作方法的提案
建议国务院交环保部研究办理

民革中央

　　2003年9月1日，《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环评法》)正式颁布实施。该法明确要求对土地利用规划，区域、流域、海域开发规划和10类专项规划进行环境影响评价，并且为配合制度的实施，环保部门颁发了《编制环境影响报告书的规划的具体范围(试行)》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围(试行)》。然而从目前已开展的相关工作来看，由于我国规划体系的复杂性，规划环评在实践中遭遇了许多困难。《环评法》实施4年多来，规划环评制度在许多地方并未真正得到有效实施，其预想的作用也未得到有效发挥。

　　目前规划环评工作中存在的问题与不足：

　　一、规划体系的复杂性，导致良好的对应关系难以实现。表现为：一是规划类型复杂。例如综合性的规划有国民经济与社会发展规划、建设部门有城市规划、交通部门有交通规划、国土部门有土地利用规划等等。在地方政府层面，由于各地区发展差异较大、部门事权不同，这一问题更为突出。二是规划层次复杂。同一类规划，在不同层级的政府、不同尺度的空间，其关注重点不一样，规划内容的重点不一样，具体的调控手段也不一样。三是规划内容交叠较多。由于部门之间事权划分的问题，同一级政府不同类型的规划存在着较大的交叠关系，例如交通规划和城市规划都涉及交通，土地利用规划与农业规划都涉及基本农田保护等等。

　　二、技术方法上存在问题。现有规划环评的做法，大多是对已形成的规划草案进行评估。由于规划体系的复杂性和技术方法体系尚未成熟，这一从建设项目环评脱胎而来的做法在实际操作中存在着较多的问题。一是评估成果不够全面。由于规划类型不同、层次不同，仅依靠相关规范标准开展工作，规划环评难以把握不同规划的评估重点。二是采用的方法和标准过于僵化。规划环评对影响因素和影响后效的考虑，其综合性要远远高于项目环评，因此在实践中经常会出现难以进行定量预测和分析的情况。三是难以处理规划自身内容与规划环评之间的关系。一部分规划尤其是综合性的规划，本身就进行了生态环境影响的考虑，存在生态环境保护的内容。

　　三、难以体现战略环评的要求。颁布的《环评法》内容中并没有明确提出规划环评的工作程序要求，虽然国家环保局在随后出台的《规划环境影响评价技术导则(试行)》中提出了规划环评的早期介入原则和工作程序的要求，但并未与具体的政府决策流程建立联系。因此，现有的规划环评大多是在决策链的末端进行，既难以应对规划环评的对象——我国复杂的规划体系，也无法体现规划环评作为战略环评的重要意义所在，从而在实际操作中造成了许多问题。因此，要扭转目前规划环评推进受阻的局面，当务之急是改变现有的规划环评工作方法。

　　对此，我们提出以下建议：

　　一、分阶段控制评价过程和内容。

　　在工作阶段设计上，应根据规划工作内容的不同阶段开展不同的环境研究，同时加强对规划实施后的动态跟踪工作，视情况开展环境监察与审核，确保环评目的的实现。

　　1.前期研究阶段，规划工作内容主要是项目策划和调研，而规划环评的主要工作是任务解读与环境因素现状调研，具体包括：规划项目内容与要求解读；环评工作边界的界定；设计选用评价方法；相关要素的现状调研等。比较重要的规划，应形成环评工作大纲。

　　2.目标评估阶段，规划主要工作是制定规划目标和规划思路等策略性内容。此时规划环评的工作重点包括两个方面：一是评估规划目标和手段的环境可行性，即发展目标是否超出了资源承载力和环境容量的限制；二是完善环境保护的工作目标与思路，在规划目标策略中充分体现环境保护的相关要求。

　　3.方案评估阶段，规划主要工作是设计和选择规划实施方案，这也是规划环评的核心工作阶段，即替代方案评估。所谓“替代方案”，是指为实现一定的目标，可以采取的、供比较和选择的方案的集合，在某些情况也包括“零方案”，即规划不实施的方案。规划环评应通过一系列定量定性方法，全面分析各个方案的环境影响，从中筛选环境最优方案作为推荐方案。

　　4.措施制定阶段，规划的主要工作是制定具体实施措施，而规划环评主要针对最终方案中可能存在的问题，提出环境保护措施建议，既包括工程技术方面，也包括责任管理方面。在部分特殊情况下，还应明确环境监察与审核的要求。

　　二、对于评价过程进行管理程序控制。

　　规划环评与建设项目环评一样，参与的主体包括项目发起人、环评单位、环保部门和评审专家等，所不同的是政府行为的性质较浓。由于规划主管单位与环评单位构成甲乙方关系，利益相关较为明显，从而会影响环评结果的公正性和科学性。而环保部门也仅是对环评最后结果进行评审，缺乏对整个工作的监管力度。因此，必须理清各个参与主体之间的关系，并确定其在不同阶段的工作内容，明确管理程序要求。

　　1.规划主管单位在委托进行规划编制时，应同时委托进行规划环评工作，规划编制小组应与规划环评小组同时成立。

　　2.规划编制小组与规划环评小组合作开展工作。在了解规划编制的要求和基本现状之后，规划环评小组提出环评工作大纲，送交环保部门审查。

　　3.环保部门根据有关标准和规划内容，以规定的形式审核环评工作大纲。

　　4.规划环评小组介入规划目标、方案等工作阶段，提出相关要求，合作进行方案遴选，并将相关考虑和意见纳入环评报告，作为日后审核的核心内容。

　　5.规划环评小组根据规划方案提出环境保护措施等要求，形成最终的规划环评成果。

　　6.环保部门通过专家评审等形式，对规划环评成果进行审定。规划环评成果审定之后，规划才能正式报批。

　　三、为更好地推进这一工作，国家应出台对于规划环评工作过程进行管理、监督的有关政策。为了减少制度创新所带来的风险，还可选择有条件的城市进行试点。