政府主导一级开发

　　“海棠湾模式”为国家海岸奠基

　　经过3年多的开发建设，令中外瞩目的“国家海岸”——三亚海棠湾即将揭开面纱，年底前将迎来首批开业的高星级酒店。这个近百平方公里的滨海开发区，其开发建设模式有哪些值得借鉴的地方？几年的建设期，沉淀了怎样不为人知的故事？这个被外界寄予厚望的度假区，具有怎样的文化魅力，能给海南国际旅游岛建设带来什么？

　　从今天开始，本报推出关注海棠湾系列报道，全方位报道海棠湾开发建设的前前后后。敬请读者关注。

　　海棠湾三纵九横交通网基本建成。

　　海南建省办经济特区20多年来，这里是最吸引投资商的区域之一。三亚升格为地级市20多年来，这里是最热闹的开发区之一。

　　海棠湾，这个位于三亚东部南北走向近百平方公里的滨海开发区，一夜之间吸引了全世界的眼光。“国家海岸”的总体定位，一下子搅活了海南的投资市场。

　　从提出开发计划，到概念性总体规划，到分批分阶段放地，再到实质性开发建设，海棠湾从来没有离开过公众的视线。从一开始，以企业为主导还是政府为主导来开发海棠湾，众说纷纭。在省委、省政府的支持下，三亚力排众议，决定政府主导实行一级开发，并以此为发韧，进行一系列体制机制改革，创新出了独特的“海棠湾模式”。

　　一语激起千层浪 中外四公司绘海棠湾蓝图

　　今天，海南日报记者查找到的涉及海棠湾开发的最早时间是2004年。当年7月，三亚提出围绕“六个一流”助跑旅游，海棠湾被纳入范围之内。次年3月底，三亚市委、市政府正式提出了开发海棠湾旅游度假区的设想。

　　三亚市规划局工作人员说，事实上海棠湾一直是三亚的“储备地”，《三亚市总体规划重大调整(1995-2010)》就确定要开发海棠湾，只不过按住不动。三亚是个东西长条型城市，亚龙湾、大东海、三亚湾滨海沿线土地空间越来越小，“处女地”海棠湾自然就提到了议事日程。

　　一语激起千层浪。绣球抛出来后，受到国内外多家财团、企业的追捧。三亚是中国唯一的热带滨海旅游城市，滨海土地资源非常珍贵，开发商进入三亚的首要任务就是——找地。

　　一个多月后，三亚即开始着手编制开发规划，邀请美国霍克建筑规划设计公司、美国SASAKI设计事务所、英国阿特金斯设计公司、上海同济城市规划设计研究院参与概念性规划国际竞赛。

　　海棠湾的规划范围为98.78平方公里，为海南最大的开发区。4家中外公司各施所能，提出了各自的设计理念。

　　当年8月初，三亚组织专家评审4家公司设计成果，霍克公司提出中国首个“国家海岸”的概念令人眼前一亮，无论是官方还是专家均高度评价。

　　霍克方案认为，海棠湾各种现有的自然与文化特色、独具一格的人类活动模式和整体景观氛围，是海棠湾的独特性。这其实是一种土地管理策略，限制并控制一个实施特别行政管理区域内的物业数量与素质，从而保存与保护自然栖息地和田园风光。设计师设想，通过生态保护、低密度土地使用、可持续发展三方面的精心整合，令珍贵稀有的海岸资源得到保护和利用。

　　记者旁听了当时的评审，专家们认为，霍克方案提出的概念很鲜明、很前卫，而且把保存和开发结合起来，突出了生态保护的意识。但方案在各分区如何统一为整体、如何重建内陆水道、如何开发农业和农村、如何使用和保护海岸线等具体问题仍有缺陷。

　　经过媒体的宣传与放大，“海棠湾——国家海岸”已紧紧地捆绑在一起。随后，三亚邀请美国EDSA环境景观设计事务所作了综合方案，定位为世界领先的专业化休闲旅游“国家海岸新城”。

　　次年4月，省规委会原则通过了EDSA的方案。2007年5月，海棠湾规划获正式批复同意，定位为“国家海岸——国际休闲度假区”。

　　七家巨头传入主 未实质开发地已成功出让

　　依批复，海棠湾将建设三大国家级和世界级品牌：国际顶级品牌滨海酒店带——30多家左右五星级以上的滨海度假酒店以及国际组织会议中心和国家俱乐部；世界级游艇休闲社区——全天候游艇港、主题游艇社区、游艇俱乐部、高尔夫俱乐部；国家级海洋科研机构、教育、博览中心——世界第一的热带水族馆、海洋公园(海上迪斯尼)、国家海洋研究院、国家海洋科学中心、国家海岸湿地公园。

　　如果说，“国家海岸”的定位，大大提升了海棠湾这片处女地的价值空间。那么，国内外众多财团及企业纷纷表示加盟，使海棠湾顿成资本洼地。

　　三亚抛出绣球后，财团与企业就表达出强烈的投资意愿。最引人注目的是香港巨商李嘉诚与李泽楷父子——他们曾高调宣布，以香港盈科地产进驻海棠湾。

　　2005年，三亚与7家大财团签署协议，由他们进行一级开发。博弈，成为那时企业间、企业与政府间最频繁的交往。三亚市发改委主任邓忠说，这些企业基本上形成以香港盈科地产、保利集团、上海家化联合体三个集团为核心。

　　并且，这些企业的“势力范围”也一度划分清晰，基本上将海棠湾划分完毕。最大的是盈科地产，开发范围有17平方公里。一时间，海棠湾以及即将入主的企业成为国内外媒体竞相追遂的热点。

　　记者查阅得知，外地媒体不时报道，某企业又入主海棠湾。消息真真假假，虚虚实实。但协议签订后，这些企业鲜有实质性动作。

　　而且，这些一级开发商开出的条件让三亚难以接受。有些企业甚至提出99：1的土地出让金分成比例，企业得大头。后虽降到95：5，这种“绑架”政府的作法，三亚方认为不能从根本上解决开发过程中的系列民生问题。

　　经过协商，三亚整体解除了与7家财团签订的协议。邓忠说，海棠湾的开发模式发生了根本性转变——由企业一级开发转为政府主导一级开发。

　　2007年5月底，三亚市国土环境资源局首次公开招标，出让海棠湾一线滨海7宗土地，出让低价为每亩97万元，用途只有一个——建酒店。面积最大的一块33.33公顷，最小的19.94公顷，国内外21家企业和个人参加投标。

　　6月22日，7宗土地正式出让，共获得土地出让金21亿元，中标价格每亩从97万元至100万元不等。海南开维、三亚巨源、大连万达、北京今典、中国希格玛、三亚高胜、香港理文这7家企业，成为首批进驻海棠湾的企业。三亚市委常委、海棠湾工(镇)委书记岳进说，出让时海棠湾还没有任何市政建设，但此举成功奠定了开发基础。

　　21亿元，创下海南省一次性出让土地收益的最高纪录，也意味着海棠湾开发建设进入实质性操作阶段。海棠湾首批酒店也因此诞生了，分别是：凯宾斯基、朱美拉、索菲特酒店、康莱德、希尔顿逸林、费尔蒙、君悦酒店、喜来登、豪华精选。

　　由政府主导公开招标出让土地，也向外界传达了一个信号——不施行企业一级开发模式。

　　事实上，企业会不会圈而不动，一直是三亚市委、市政府最担心的问题。为了防止开发商圈而未动，三亚此前已出台规定，实施项目投资建设风险防范预警机制，并与一些企业签订投资建设风险防范合同。

　　三亚时任市委常委、常务副市长严之尧也力主政府主导。因为只有这样，才能配套系统解决开发中的民生问题。

　　岳进说，随着经济的发展，三亚有信心、有实力实行政府主导下的一级开发，这是海棠湾开展模式能发生根本转变的基础。开发亚龙湾时，地方政府经济实力不强，不足以整体开发一个面积如此之大的湾区。

　　试行新体制机制 海棠湾模式协调滚动前行

　　成功出让首批土地2个多月后，海棠湾管理委员会、海棠湾开发建设有限公司也挂牌成立。一年后的8月28日，三亚市委成立海棠湾工作委员会。工委、镇委主要负责人由同一人担任，管委会、镇政府主要负责人由同一人担任。省委常委、三亚市委书记江泽林在工委成立大会上提出了“一切权力归海棠湾”的总体要求。

　　事实上，“国家海岸”只是海棠湾镇所辖区域的一部分，但这种四合一的全新的体制机制创新，形成了有机的整体。岳进认为，创新体制是海棠湾开发建设的出路所在，能有效形成合力，从而产生战斗力、生产力和高效率。

　　也因此，海棠湾被称为“海南第一镇”。

　　在政府主导一级开发的模式下，政府强势推进各项工作：政府主导编制规划，政府主导征地安置，政府主导基础设施建设，政府主导招商引资。

　　2008年6月，三亚市政府常务会议决定下放权力，明确海棠湾管委会是代表市政府开发建设海棠湾的管理机构，全权处理、全面统筹开发区里的各项管理事务，所有支出由财政全额拨付。

　　为严格按规划行事，海棠湾摸索出“三总师制”：管委会的总规划师负责依规划与时间进度制定开发建设内容，总会计师负责安排资金，总工程师负责研究如何建设。总规划师陈汉华说，“三总师”至今已召开了40多次联席会议，研究湾区开发建设中遇到的一系列问题，推进项目建设提速。

　　目前，湾内的人社、市政、综合行政执法、计划财政等职能部门运作良好。岳进形象地将海棠湾开发模式下的新体制形容为“一张蓝图绘到底，一套班子干到底，市级审批不出区，工作顺畅不扯皮”。

　　不扯皮，赢得入驻企业的普遍欢迎。三亚长岛旅业有限公司在海棠湾投资建设喜来登和豪华精选两家酒店，公司总经理冯志斌说，时间是企业最大的成本，只要政府部门不扯皮不踢足球，就能极大提高效率。“酒店开工前，5天内就办完了所有证件和手续，不需到市里的各个部门，全部在管委会解决。”他说，在这一点上海棠湾的效率非常高，让人意想不到，如果在市里办，半年都不一定能搞掂。

　　目前，海棠湾在建项目已达98个，其中政府投资项目72个，社会投资项目26个，计划总投资客430亿元，已完成投资约90亿元。新的开发模式，在保证政府实现土地收益最大化、加快开发速度时，也确保了规划的高起点和严肃性。同时，也有利于统筹城乡发展，让群众共享开发成果。而且，有利于基础设施的建设配套，避免配套缺位现象。省城乡规划委员会专家委员徐经国认为，只有在政府主导下，这些目标才能实现。