15日，广东省政府正式公布了《珠江三角洲城乡规划一体化规划（2009-2020年）》（下简称《城乡规划》）。

　　实际上，早在2005年，广东省政府就公布实施了《珠江三角洲城镇群协调发展规划（2004—2020年）》。不过，珠三角城镇群的发展问题依然严峻。

　　比如，土地利用模式粗放，非农建设快速无序蔓延；区域协调机制薄弱，区域性设施建设与城镇功能、布局相脱节；城市之间、各类专项规划之间缺乏衔接机制和统一的标准体系；城乡基本公共服务差距进一步加大，等等。

　　在广东省社科院宏观经济研究所副所长成建三看来，《城乡规划》正是针对这些问题而制订实施。

　　广东省住房建设厅厅长房庆方也解释，为了避免各地和不同部门的“规划打架”，希望通过编制这个规划，能形成机制，打破部门分割的局限，确立真正意义的综合性空间规划。

　　双中心引领一体化

　　从《城乡规划》对珠三角城市的布局来看，与2005年公布的珠三角城镇群协调发展规划中的提法基本一致，即“一脊三带五轴”的发展轴带体系。

　　所谓“脊梁”，是指环珠江口湾区、“三带”是指三条东西向分布的功能拓展带，“五轴”是指五条南北向贯联的“城镇－产业”聚合轴。

　　但各城市的定位和功能则有所变化。

　　广州和深圳“双中心”的格局早在2005年的版本中就已出现，但与此前对广州着墨颇多而实质具备中心城市不同的是，在新规划中深圳的地位要明显提高——至2020年规划期末，将广州、深圳建设成为世界城市，共同引领珠三角区域一体化，建设亚太地区最具活力和竞争力的世界级城镇群。

　　广州的角色是，强化广州国家中心城市、综合性门户城市和区域文化教育中心的地位，建成面向世界、服务全国的国际大都市。

　　广州推动珠三角区域一体化的任务是：形成总部决策中心在广州、企业和运作基地在珠三角的产业格局；向珠三角、全省乃至更大的区域输出更多的文化、科技、教育等优质服务；等等。

　　而深圳则要打造创新型综合经济特区，建设国际化城市。在带动珠三角其它城市的功能上，利用深圳的技术创新和制度创新优势，将技术创新服务向珠三角其它城市延伸，以形成具有较强创新能力和国际化水平的区域产业集群。同时深港合作也在《城乡规划》中有重点体现。

　　“以后的趋势是，通过强化广州和深圳的管理、服务和创新等功能，发挥广州国家中心城市和深圳国际化城市的带动作用。”成建三分析。

　　而珠三角的其它城市，则分别在三大都市区内部找到自己的角色定位。

　　比如在广佛肇都市区内，形成多中心梯度分布的空间发展格局，佛山在广佛同城化中发展；深莞惠都市区则形成以深圳为核心，东莞、惠州为次中心，重要发展廊道为依托的多中心点轴发展格局；而珠中江都市区内，由于各城市发展水平差异不大，因此将形成多中心均衡分布的空间格局。

　　推广TOD开发模式

　　在珠三角未来的城市建设中，TOD开发模式将是一个重要路径。所谓TOD模式，即以公共交通为导向，使公共交通的使用最大化的居民或商业区规划设计方式。

　　在《城乡规划》中，明确提出，将轨道交通建设与土地利用开发紧密结合，即在严格执行土地招拍挂的土地政策下，加强轨道交通项目与沿线土地开发项目在规划、设计等阶段的统筹和结合，促进区域一体化和城乡融合发展。

　　“在这样的发展模式下，土地制度改革要跟得上，政策要衔接好。”成建三说。

　　本报了解到，为配合TOD开发模式，广东将在推动集体建设用地的流转和农村土地管理两方面着手。

　　在集体建设用地使用权流转方面，在保证集体建设用地与国有土地享有平等权益的基础上，将通过推动“城中村”改造和新城、新社区的建设，把农民住宅建设集中起来，提高土地利用效益。

　　“为推动‘三旧’改造，广东很快要出台相应的具体规定，并进行土地权属清理。同时将催促各市尽快制定‘三旧’改造的相关配套措施。”广东省住建厅人士对本报透露。

　　在完善农村土地管理制度方面，则加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作。

　　上述广东住建厅人士透露，将选择一些试点城镇或者社区，进行重点研究用地功能、开发容量控制、土地获取方式以及轨道与公交运营协调机制，探索TOD模式实现的路径。目前试点名单尚在研究中。

　　为配套这一开发机制，广东将在地方政府的事权上进行改革，比如对经济发达、城镇密集地区的城市，适时撤销镇一级行政区划，设立街道办事处，以强化城市的统筹协调能力；通过扩权强镇等方式，赋予更多行政资源；加快推进城市（镇）增长区行政管理体制的转型，城市（镇）增长区的乡镇管理机制转变为现代城市管理体制，等等。

　　将成立一体化协调机制

　　“目前，珠三角各地的城市规划、省级各部门的规划信息缺乏统一的协调机制和系统整合。”房庆方表示。这一长期困扰珠三角城乡一体化的协调机制问题，将得到解决。

　　作为协调机制的重要载体，本报了解到，广东省政府将成立实施《城乡规划》的专责工作组，专责工作组由分管副省长任组长。

　　“专责工作组主要负责指导、协调和监督珠三角的各个城市，特别是广州市的各类重要空间规划的制定和实施。”上述住建厅人士透露，而该专责小组，将纳在珠三角规划纲要领导小组的框架下。

　　此外，该专责小组还将制定实施《城乡规划》的阶段目标及量化指标体系，分解落实到相关部门和各地级以上市，并进行评价和绩效考核；同时，对凡涉及区域战略资源和不可再生资源利用的规划进行跨行政边界进行协调。

　　而数据交流平台的缺乏，也造成了各种规划的协调、融合缺乏技术基础。“建立珠三角统一的空间信息平台，才能有效推进规划的一体化。”房庆方说，建立珠三角乃至全省统一的空间信息平台刻不容缓。

　　记者从广东省住建厅了解到，覆盖珠三角的城乡规划空间信息平台即将成立。“以该平台为基础，促进各部门的信息互通、资源共享，促进各类规划的‘无缝衔接’。”