亦谈“监理与安全管理”

    关键字：监理，安全管理

    监理工程师如何进行施工现场的安全管理，如果施工现场出了安全事故，究竟与监理工程师有没有关系，如果有关系，到底要负什么责任，一直是困扰监理人员的一道难题。

    为了弄清这个问题，首先要从根本上看一看监理的职责和监理的工作内容。国际上通用的FIDIC施工合同条件，没有谈到监理安全职责。《建设工程监理规范》和建设工程监理的有关规定，也没有涉及监理的安全责任，监理的工作内容也只是“三控、一管、一协调”，即“控制建筑工程的投资、工期和质量；进行建设工程合同管理；协调有关单位的工作关系”。由此可见，无论是国际上通用的FIDIC条款，还是我国的《建设工程监理规范》及建设工程监理的有关规定，都没有涉及监理的安全职责和安全监理的工作内容。那么，社会上为什么会出现“四控、一管、一协调”的监理工作内容呢！这个问题的产生有以下两方面原因：

    一是从监理的定位提出来的。监理是干什么的？2003年新版《全国监理工程师培训考试教材》明确提出：监理是“具有相应资质的工程监理企业，接受建设单位的委托，承担其项目管理工作”。监理的定位定到“项目管理”上，项目管理当然缺少不了安全管理。

    二是“行业管理”的需求。“四控、一管、一协调”最先是由电力行业提出的，并于2002年以国电电源［2002］49号文件的形式，发布了《电力建设安全健康与环境管理工作规定》（以下简称规定）。《规定》中明确了电力行业安全管理的模式，责任制及管理办法。并规定了监理单位的职责和监理的权力。但是，该《规定》在“附则”中也明确指出：“本规定用于调整国家电力公司系统的基建系统内部安全管理关系和规范安全健康与环境管理工作，不作为处理和判定民事责任的依据”，“本规定与国家颁发的有关法律、法规相抵触时，以国家的规定为准”。

    通过上面的论述，不难看出：到目前为止，我国对监理的安全管理及责任还没有统一的说法。安全管理到底应不应该与监理挂钩？如果挂钩，监理的责、权、利怎么统一；如果不挂钩，市场需求怎么解决。在现实情况下，如果在监理过程中出现了安全事故，监理到底应不应该负责？要负责，负什么责？

    为了要弄清这些问题，必须看一看我国的现行法律、法规都做了哪些规定。众所周知，2003年11月24日，中华人民共和国国务院发布了393号令《建设工程安全生产管理条例》（以下简称条例），在《条例》中明确提出建设单位，勘察、设计、施工、工程监理的安全责任。

    因为监理单位是接受建设单位的委托，代表建设单位进行项目管理，所以，首先要看建设单位的安全责任。

    建设单位与施工现场安全有直接关系的责任，主要有以下两方面：

    《条例》中的第六条规定：“建设单位应当向施工单位提供施工现场及毗邻区城内供水、排水、供电、供气、供热、通信、广播电视等地下管线资料，气象和水文观测资料，相邻建筑物和构筑物、地下工程的有关资料，并保证资料的真实、准确、完整”。

    可以归结为一句话：即建设单位向施工单位提供资料，并保证资料的真实、准确、完整。第八条“建设单位在编制工程概算时，应当确定建设工程安全作业环境及安全施工措施费用”。这就是建设单位与施工现场安全有直接关系的责任。除此以外，是一些其它的相关规定。看来并没有说建设单位对施工现场的安全直接负责。这一点，国家电力公司国电电源［2002］49号《规定》第四十四条“电力建设工程项目，实行项目法人（业主代表）和施工总承包商（以下简称总包商），设计、监理承包商，施工承包商共同管理施工现场安全健康与环境工作的原则，并各自承担本规定所明确的职责和相应工作范围内安全健康与环境工作责任”；第五十条“建设项目安全委员会由项目法人单位行政正职担任委员会主任”。与国务院第393号令的“规定”不符。对施工现场的安全《中华人民共和国建筑法》第四十五条却做出了明确的规定，即“施工现场安全由建筑施工企业负责”。也被称其为“谁施工，谁负责”的原则。

    综上所述不难看出：施工现场安全责任的主体，本来就不是建设单位，所以建设单位更不可能把本来不属于自已的责任再委托给监理单位来承担。所以，监理单位对施工现场的安全管理，如同建设单位一样，本来就不是施工现场安全责任的主体。那么，监理单位对施工现场的安全管理是不是就不负责了呢？要负责，负什么责呢？还要看国务院393号令对监理单位安全责任的规定了。

    《条例》中：第十四条规定：“工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。

    工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。

    工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。

    由此可见：工程监理单位和监理工程师对施工现场的安全并不是没有责任，而是要负责，而且要负很重要的责任。与施工企业相比，监理单位的安全责任与施工单位的安全责任所不同的是监理单位不是施工现场安全责任的主体，而施工单位是施工现场安全责任的主体而已。

    那么，怎么理解《条例》中的监理单位的安全责任呢？监理工程师又应该如何进行安全监理工作呢？

    《条例》中规定的监理单位的安全责任，可以归纳为以下几点：

    一是“审查”。审查施工组织设计的安全技术措施及专项施工方案。审查的内容：除了要审查其技术方案和措施的符合性、针对性、可操作性及先进性以外，还要对其安全技术措施进行审查。审查其是否符合工程建设强制性标准。也就是说，审查的依据和判断的标准是工程建设的强制性标准。

    那么，监理工程师应如何履行这条职责呢？

    首先，你要清楚你本职工作范围内的建设工程强制性标准，这是最起码的条件。

    其次，要严格按照规定的要求，对施工组织的安全技术措施和专项施工方案进行审查。如果该审查的不审查，或者不按规定进行审查，施工现场出了安全事故，监理工程师就要承担相应的监理责任。

    二是“要求整改，直至停工”。即在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患，及时要求施工单位整改，情况严重的，应当要求施工单位暂停施工，并及时报告建设单位。这就是监理工程师的监督管理责任，是一条根重要的职责，几乎在实施监理过程中随时都可能遇到。

    那么，怎样理解和实施这条职责呢？

    其一，《条例》中所谈：“要求整改，直至停工”的前提条件，是“发现存在安全事故隐患”。很明显，发现了安全事故隐患，就必须制止，就必须要求施工单位进行整改，情况严重的，必须停工。否则，发现了，不制止，也不采取措施，就是失职，出现了安全事故，就要负相应的责任。责任究竞有多大，就要看事故的性质以及造成的直接损失有多大来决定。除此以外，还有一种情况，就是没有发现的怎么办？是不是就没有责任了呢？

    个人理解：并非如此。如果是没有发现，就要看这个安全事故隐患是不是你应该发现的：如果是你应该发现的，而没有被发现，监理工程师同样是失职，同样要负相应的法律责任。《建设工程监理规范》及建设工程监理相关规定中规定了相应的监理工作程序和监理工作制度。在监理实施过程中，就应该按照相应的监理工作程序和监理工作制度办理，没有按程序和制度办理，出了问题，监理工程师就要承担相应的监督管理责任。

    其二，要求施工单位进行整改，整改过程中必须有纠正措施和预防类似事件重演的预防措施，措施要经过审核、批准，整改过程中要进行跟踪、检查、验收，资料要存档备案。

    其三，情况严重的，可以先行暂停施工，然后要及时报告建设单位。

    三是“报告”。即发现了安全事故隐患，要求施工单位整改或停工。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应该及时“报告”。向谁报告？《条例》中明确规定“向有关主管部门报告”。这个“有关主管部门”不应该是现场管理系统内部的主管部门，而应该是当地（或县级以上的）建设行政主管部门。

    由于工程监理单位是企业，是服务组织，《条例》中并没有要求监理单位“左右形势”，遇到这种情况，只要求你向有关主管部门报告。你制止不了，又不报告，出现了问题，监理工程师肯定有责任，否则，要监理干什么呢！你报告了，有关主管部门不受理，不采取措施，你可以留下“痕迹”，也可以向再上一级的主管部门报告。报告了，还不解决，我想就没有监理工程师的法律责任了。除此以外，我个人认为监理工程师的安全责任还有很重要的一条：就是由于质量事故而引发的安全事故，监理工程师肯定要负相应的法律责任的。因为技术、质量、安全是相互关联、相互制约、不可分割的。有许多安全事故都是由质量事

    事故演变而来的。比如：震惊全国的重庆市綦江县彩虹桥垮塌事故，全国公开审判，至今还给人们留下很深刻的印象。这起垮塌事故，从技术上分析，就是一起由质量事故而演变成安全事故的责任事故（当然，彩虹桥工程并没有实行工程监理）。