我国政府投资工程管理方式建议

    我国目前政府投资工程管理方式的改革严重滞后，亟须加大改革力度。

    一、现行政府投资工程管理方式的弊病

    政府投资工程是指用政府财政性资金或政府融资进行投资建设的工程。政府投资工程管理方式是指对政府使用财政性资金和政府融资投资建设工程的组织实施方式。现行的政府投资工程管理方式的本质是计划经济体制下政府的政企、政事不分、高度集权和自我服务。其主要特征有：一是"投资、建设、监管、使用"多位一体。其中包括"投资、建设"或"建设、使用"两位一体及"投资、建设、使用"或"建设、监管、使用"三位-体的情况：二是工程建设管理政企职责交叉。许多工程建设管理者，既是政府派出的官员，又是项目的法定代表人，甚至是公司的"老总"。三是建设项目业主众多而分散。从中央部委到省、市、厅局再到地县级政府，层层设置，从政府部门的常设机构、临时机构到各个工程的项目法人，处处分布，政府工程项目业主成千上万。四是工程建设非专业化管理。项目主要管理人员多是临时抽调的政府官员，并非工程建设管理专业人员，许多人既不具备基本的工程建设知识与经验，也不了解国家有关政策法规和工程建设标准。

    二、政府投资工程管理方式的改革目标和基本思路

    (一)政府投资工程管理方式改革的目标

    政府投资工程管理方式的改革目标应当是，在我国初步建立起符合政府工程采购的国际惯例，符合我国国情，职责明确、权力制衡、依法行事、科学规范的政府投资工程建设管理制度和运行机制。实现政府工程的投资决策部门、资金拨付部门、建设实施机构、建筑市场监管机构、建设项目使用单位的各司其职和相互制衡;建立起非经营性的政府投资工程--首先是房屋建筑和市政基础设施工程相对集中的专业化管理机构：完善政府投资工程组织实施方式的法律法规和特殊合同条款，规范政府投资工程的投资行为和组织实施行为：发展政府投资工程所需要的项目管理、担保保险、建设监理、设计施工承包、工程维护维修等社会中介、承包企业群体。通过改革，杜绝政府投资工程投资决策和建设实施过程中的随意性及暗箱操作，提高政府工程投资效益和建设管理水平。

    (二)政府投资工程改革的基本思路和内容

    1、将政府投资工程的所有者权力和所有者代理人的权力分开，政企、政事分开、投资决策与决策执行分开、政府公共管理职能与项目业主职能分开。确立政府投资工程组织实施的代理者，使其承担起政府投资工程的业主的职能。

    2、将政府投资工程与非政府投资工程严格地区分开来，对两类工程实施不同的管理。依照市场经济中公共产品的管理理念管理政府投资工程;按照具有明确业主一相当于私人工程的管理理念管理非政府投资工程。强化对于政府投资工程管理的深度和细度，使政府投资工程严格按照确定的程序和规则进行。简化政府对非政府投资工程的管理，对这部分工程，随着产权制度的深化改革和不断完善，政府将只进行建筑市场秩序，建筑物安全、施工安全和环境、卫生等事关公众利益的建设事务的监管。

    3、对非经营性政府投资工程要设立集中采购机构，对政府投资工程的建设实施进行相对集中的专业化管理。将政府投资工程进一步区分为非经营性政府投资工程和经营性政府投资工程。非经营性政府投资工程是政府投资工程管理方式改革的重点，要逐步推行相对集中的专业化机构管理，首先在政府投资的房屋建筑和市政基础设施工程中推行，铁路、交通、水力等专业工程可参照试点，条件成熟时，可依照本专业的实际需要贯彻专业化集中采购的原则。所谓相对集中，是考虑建设工程的专业性、适宜管理规模、行政辖区等因素确定若干家专业化管理机构，但不宜过于分散。通过专业化的集中采购，改变目前千家万户做政府投资工程业主，各行各业、内行外行都自己搞建设的现状。

    4、对经营性政府投资工程实行政企分开前提下的项目法人责任制。经营性政府投资工程继续实行项目法人制，但必须实现政企的完全分开，政府官员不再做项目法人，也不能兼任项目法人。项目法人是建筑市场的主体之一，要遵守建筑市场管理的法律法规。项目法人要承担项目建设和项目经营的责任，经营性项目完全按照企业方式运做和考核。

    5、建立科学规范的政府投资工程建设实施的运行机制。要按照项目投资、工程建设、市场监管、工程使用机构分开，政府管理职能和代理政府事务性、技术性、专业性职能分开(承担政府事务性的组织包括受制于特殊的政府采购规则的竞争性组织)，投资决策、建设实施、工程使用相互配合和制约，权责明确的原则，规划政府投资工程的运行机制。提高投资决策的科学性和确定性，提高建设实施过程的规范性，提高政府投资工程的投资和使用效益。

    6、建立合理的政府投资工程的管理体制。政府投资工程的管理牵扯面宽，综合性强，要根据国务院现行的"三定"方案，将改革内容融汇其中，建立政府投资工程合理的管理体制。政府的计划部门负责政府投资工程的建设规模和投资方向，财政部门负责资金筹措、拨付和资金使用监督，建设部门负责政府投资工程的建设实施组织、建成工程的维护维修。各级人民代表大会负责审议投资重大事项并实行全面的监督。政府着重于制定规则，具体操作可以授权、委托、通过竞争选择有关事业和企业组织。

    建设工程的专业化集中采购机构由建设行政主管部门加以规范，中央地方分设。

    7、建立完善的政府投资工程管理规则。包括政府投资工程的立项、投资、发包、质量安全监督、竣工验收、保修、使用维护等建设维护的全过程的程序、各个环节，各项事务都做到有法可依。使政府投资工程的建设管理程序化、规范化，依法进行，杜绝随意性和人为因素。

    三、政府投资工程管理方式改革的主要措施

    (一)成立工务局，负责政府投资的非经营性房屋及城市基础设施工程的建设管理

    对于非经营性的政府投资工程，包括党政机关、公检法司的政权设施项目、教育卫生项目、城市道路、桥梁、斜坡、广场、环境等基础设施项目、公众福利性和社会公益性项目，设立专门的政府投资工程管理机构--工务局，代表政府统一组织建设，工程项目竣工验收后，移交有关部门使用或管理。尽快结束千家万户搞基建的状况。