加快风景名胜区数字化景区建设 促进风景名胜区管理水平提高
从1982年首批至今，国务院共审定公布了6批187个国家级风景名胜区，规划面积近10万平方公里，约占国土总面积的1％。风景名胜区是我国广袤国土上自然与文化遗产最精华、最集中、最有价值和最具代表性的地域。改革开放以来，我国的风景名胜区管理体系逐步建立，保护管理和接待服务水平逐年提高。特别是最近几年，伴随着信息化技术的突飞猛进和风景名胜资源保护与利用理念的不断提升，数字化技术逐步成为新时期国家级风景名胜区现代化建设管理的主要手段，管理水平不断提高，效益日益显现。
一、奋斗五年，奠定了中国风景名胜区数字化建设的基础
从启动国家级风景名胜区监管信息系统工作至今，风景名胜区行业的数字化建设走过了将近五年的历程。这五年当中在景区数字化建设方面迈出了可喜的几步。2002年底，国家级风景名胜区监管信息系统建设研发和试点工作开始，形成了今天数字化景区建设的重要基础层。2004年，推荐九寨沟和黄山纳入了国家“十五”科技攻关计划重点项目数字景区示范工程，着手探索景区现代化管理和服务的新模式、新机制。2005年开始，又在全国范围内筛选了22个国家级风景名胜区列为试点单位，进一步加强数字化景区建设的指导和培育。尤其是去年，数字化景区建设的有关内容纳入国家“十一五”重大科技支撑项目现代服务业专题，预示数字化景区建设面向未来发展的巨大潜力和光明前景。
（一）初步形成国家级风景名胜区监管信息系统框架体系
国家级风景名胜区监管信息系统是综合运用信息化技术，以风景名胜区总体规划为依据，对国家级风景名胜区工程建设、资源保护和利用状况进行卫星遥感动态监测，为政府宏观管理提供科技支撑的辅助管理系统。现阶段的工作主要包括省级主管部门、国家级风景名胜区管理机构两个层面的子系统建设和建设部网络管理平台的建设。截至目前，已组织完成全国29个省级主管部门和全国140余个国家级风景名胜区的监管信息系统的软件系统安装调试、卫星遥感数据采集，组织了180个国家级风景名胜区的监管系统现场技术指导，490余人参加了景区数字化建设基础理论学习培训。各国家级风景名胜区按要求配备了专职技术人员和固定计算机设备。监管信息系统网络管理平台研发工作历时一年也已结束，近期开始在网站上调试。
（二）监管信息系统的建设成效初步显现
在监管信息系统基础上，于2005年、2006年分两批对15个省的24个国家级风景名胜区进行了遥感监测抽查。利用国际上2.5米和0.6米高分辨率卫星遥感影像，采集国家级风景名胜区范围内变化图斑1000余处，组织省级主管部门对其中500余处有疑似新增工程建设项目的变化图斑进行了现场核查和处理。在2005年对八达岭等13处世界遗产地国家级风景名胜区进行的遥感监测核查中，卫星数据采集面积3万余平方公里，监测面积1万余平方公里；2006年对石花洞等11个国家级风景名胜区进行的遥感监测核查，卫星数据采集面积超过5.5万平方公里，监测面积达2.5万平方公里。在建设国家级风景名胜区监管信息系统以前，无论是国家层面还是地方政府，实施这种大规模风景名胜资源保护监测都是没有的，也是无法实现的。通过连续两年的监测核查，不仅客观地反映了被监测国家级风景名胜区的地形地貌和规划建设状况，反映了几年来风景名胜区综合整治、资源保护的工作成效，同时也初步彰显了数字化管理的权威性和对破坏风景名胜资源不法行为的震慑力。监管信息系统建设工作依托科技进步，促进主动依法行政，大大强化了各级政府包括风景名胜区管理机构对国家级风景名胜区的保护与监管力度。今年又有10个国家级风景名胜区列入卫星遥感监测核查名单，目前相关工作正在实施当中。
（三）推进了国家级风景名胜区中央数据库建设
任何一个系统的数字化建设当中，其中央数据库的建设都是核心和基础工作。与国际上通行的由中央政府直接管理国家公园的做法不同，我们国家的风景名胜区虽然作为国家公共资源，但其管理职能和责任主要依靠所在地方政府以及相关职能部门来实现。因此对于国家级风景名胜区保护、规划、建设、管理和利用等各方面的基础资料，缺乏统一的、系统的、完整的积累。国家级风景名胜区监管信息系统建设工作的实施，从一开始就将系统中央数据库的建设作为工作重点，力图通过监管信息系统建设，建立并完善国家、省、景区管理机构各个层面的系统管理数据库。目前，在建的中央数据库已经储存了100个以上的国家级风景名胜区的地理信息资料、规划资料、卫星遥感影像资料和监测核查资料。卫星遥感影像面积超过8.5万平方公里，有监测数据面积3.5万平方公里，录入了200余人的系统管理专职技术人员业务档案库，各类资料的收集和整理也逐步由纸质文件向电子化文档过渡。按照系统中央数据库建设的规划要求，所有数据正在按照基础信息、规划信息、遥感信息和监测信息等四个模块进行系统分类，统一纳入监管信息系统网络管理平台。中央数据库的建设不仅为国家级风景名胜区卫星遥感监测提供了赖以对照的基础本底，更重要的是推动了国家宏观层面的风景名胜区信息化管理。目前的数据库建设只是刚刚开始，随着数据库的不断扩容和升级，今后还将为风景名胜区管理机构的日常管理和网络平台开放公众旅游服务功能提供技术支撑。
（四）数字化景区建设试点工作取得重要进展
开展数字化景区试点工作之初，首先组织有关专家，在总结九寨沟和黄山两个数字化示范景区建设经验基础上，编制印发了《国家重点风景名胜区数字化景区建设指南（试行）》，对数字化建设目标、技术路线、重点建设项目和具体实施办法等都提出了明确要求和统一技术标准，促进了试点景区规范化建设和信息共享，对风景名胜区行业数字化建设起到很好的总揽和指导作用。据初步统计，目前已有石林、青城山?都江堰等12个试点景区的数字化建设总体方案通过建设部专家组的评审；黄山、峨眉山等8个试点景区初步建成了综合性的数字化指挥调度中心；九寨沟、武陵源等10个试点景区开通了门票网络预售，累计销售额超过10个亿；龙门、庐山等15个试点景区安装使用了电子门禁系统；十三陵、钟山、天山天池等20个试点景区建成LED大屏幕信息发布系统，通过卫星联播实现了景区资源相互推介宣传；大部分试点景区还都建成使用了森林防火或集游客安全、资源保护等多功能为一体的综合视频监控系统，实现了对主要景区、景点和游人集中地带的实时监控。峨眉山风景名胜区按照数字化建设总体方案，加紧实施“1153N系统”工程，构建生态保护、管理服务和市场营销三大体系，设立监控、门禁、旅游咨询等多个子系统，形成景区保护、管理、服务、营销等全方位的数字化管理体系。武陵源近几年来积极推进“数字武陵源”建设，完成了规划监测系统、森林防火系统、电子门禁系统、视频监控系统、GIS地理信息系统、GPS车辆调度系统、电子导游系统、网络售票系统等10个系统,“数字武陵源”雏形初显。石林和河南云台山风景名胜区的数字化建设，都是2006年4月在昆明召开数字化景区试点座谈会议之后启动的，虽然起步较晚，但起点高，成效显著。石林等景区的数字化建设还得到联合国教科文组织遗产保护专家的高度评价。另外，数字化景区建设工作也得到了国家有关部委的大力支持，以此为基础的研发课题已经纳入“十一五”国家科技支撑重点扶持项目，旨在建设具有中国特色的旅游目的地资源营销技术体系、服务体系和产业链条。该课题的实施必将对我国的数字化景区建设产生强劲的推动力。
总结几年来国家级风景名胜区数字化建设的实践，当前还面临着不少问题和困难。首先是一些景区主要领导对数字化建设缺乏足够认识。搞好数字化景区建设，需要现代信息技术的支撑，需要大量资金的投入。但是，从根本上讲技术问题不是瓶颈，资金投入问题也不是核心问题。有些景区试点建设步子迈不开，关键是景区领导对景区数字化建设的认识理解和工作的方式方法有差距，看不到数字化建设对提高景区核心竞争力、提升景区现代化管理水平，特别是对高端景区未来发展的极端重要性。二是协作意识不强。一些景区在面对和处理资源共享、共谋发展等数字化建设的实际问题中，缺乏了解和沟通，相互协作明显不足。三是现有传统模式下的管理体制和运行机制僵化，不能适应数字化条件下的协同联动和扁平化高效管理模式。四是专业人才匮乏，特别是较偏远景区，数字化建设从方案制定到各系统实施和维护基本只能依靠外援，没有自己稳定的专业技术队伍。
二、提高认识，增强加快数字化景区建设的紧迫感和责任感
我们所处的时代是一个信息化时代，信息化的浪潮正在对全球范围内的政治、经济、科技、文化、军事以及意识形态产生越来越广泛和深刻的影响。如果说国家的信息化水平是衡量一个国家综合国力的重要标志，行业的信息化水平是衡量一个行业整体发展高度的重要尺度，那么景区的数字化建设水平则是一个景区综合实力和现代化管理水平的最集中、最直观的体现。
首先，数字化景区建设是落实《风景名胜区条例》依法管理的要求。国务院《风景名胜区条例》第三十一条第一款明确规定，“国家建立风景名胜区管理信息系统，对风景名胜区规划实施和资源保护情况进行动态监测”。建立景区管理信息系统，搞好数字化景区建设，是法律赋予风景名胜区主管部门和每一个风景名胜区管理机构的重要职责。风景名胜区主管部门和国家级风景名胜区管理机构有责任、有义务搞好数字化景区建设，将《风景名胜区条例》的规定落到实处。
其次，数字化景区建设是管理手段的一场革命。数字化景区建设，不是简单的用计算机代替手工劳动，也不是将传统的管理方式照搬到计算机网络中，而是借助现代信息技术，引进现代管理理念，对计划经济时期形成的不适应社会主义市场经济体制要求的落后经营方式、管理方式、僵化组织结构、低效管理流程等进行全面而深刻的变革。没有观念的更新，就没有机制的创新；没有机制的创新，无论多么先进的机器设备都不能转化为先进的生产力。
第三，数字化景区建设代表了风景名胜区未来发展方向。风景名胜区数字化建设是信息化技术发展和风景名胜区管理模式创新与结合的产物，是总结先进风景名胜区管理经验、为适应景区现代化管理实际需要的新形势而提出的，其成效方面传统管理无法替代、无法比拟。随着全球信息化时代的到来，数字化景区建设不但要与国际接轨，学习国际上先进的“国家公园”管理经验，尤其要树立中国国家公园的形象，增强国际竞争力。总之，数字化景区的建设与推进，体现了风景名胜区的综合实力和水平，代表了中国风景名胜区现代化管理的前进方向。
几年来的数字化实践告诉我们，加强风景名胜区资源保护力度，需要搞好数字化景区建设；提高风景名胜区建设管理和经营服务水平，需要搞好数字化景区建设；树立风景名胜区行业形象，打造中国风景名胜区的靓丽国际品牌，更加需要发展数字化景区建设。但是，我国的数字化景区建设目前尚处于起步阶段，特别是与发达国家相比，总体上还有差距，数字化景区建设事业任重而道远。国家级风景名胜区试点单位领导同志，要统一思想、提高认识，抓住当前“十一五”期间信息化发展的良好机遇和关键时期，增强数字化景区建设的紧迫感和责任感，创造条件，跨跃式发展，推动风景名胜区管理迈上一个崭新的台阶。
三、统筹规划，全面加快数字化景区建设进程
加快数字化景区建设进程，实现数字化景区工作的稳步、有序发展，必须统筹发展规划、明确建设目标、突出工作重点。关于国家级风景名胜区数字化建设发展的基本思路和目标是：在完善现有国家级风景名胜区监管信息系统建设的基础上，启动国家宏观层面的“数字化中心”建设，加快推进国家级风景名胜区数字化试点工作，逐步建成国家级风景名胜区卫星遥感监测、政务信息和电子商务三大网络系统，力争“十一五”期间我国风景名胜区行业的数字化整体水平有一个大的提升。全面加快风景名胜区行业的数字化建设，近期应着重抓好以下三个方面工作：
（一）抓紧国家监管信息系统网络平台建设
国家级风景名胜区监管信息系统网络平台，已经建设了一年多，是全国风景名胜区行业数字化发展的一个重要基础。目前部内调试基本就绪，下半年就要开通试运行（具体工作还要通知）。各省级建设主管部门和24个景区数字化建设试点（示范）单位，要落实专门人员，积极做好沟通和相关配合工作，一定要确保在今年年底之前，实现卫星遥感数据和景区政务信息的网络化传输，最大程度地实现国家级风景名胜区试点单位信息资源共享，提高工作效率和公共服务水平。
（二）搞好数字化景区建设试点单位的验收
目前大部分试点景区都按照部里制订的《国家级风景名胜区数字化景区建设指南（试行）》，从景区自身实际发展需求出发，完成了数字化景区建设总体方案的编制和评审工作，有些景区的实施步子迈得也非常快，效果非常显著。按照原定计划，部里年底开始将组织专家对建设成果较好的试点景区进行验收。成熟一个，验收一个，命名挂牌一个。同时我们也考虑可以适当扩大数字化试点景区的数量，将一些有基础、有条件的风景名胜区新纳入进来。另外也有少数试点单位数字化建设工作至今仍没有任何实质性进展，甚至总体方案还没有编制。年底之前仍不能有实质性突破的，我们将考虑取消其数字化景区建设试点单位资格。
（三）尽快完成行业数字化发展战略规划研究
数字化景区建设是一项庞大的系统工程。对于全行业的数字化发展我们已经有一个基本的目标框架，还需要细化，需要进行更加深入的论证和更加全面的战略研究。要尽快拿出数字化景区发展战略规划研究成果，为“十一五”和今后相当一个时期的风景名胜区数字化建设工作，提供强有力的科技支撑。
省级主管部门和各试点单位，一方面要积极参与，配合做好上述有关工作，另一方面要学习先进景区经验，加快试点建设步子。从数字化景区自身发展看，要特别抓好以下几项重点工程：一是继续完善监管信息系统建设，补充遥感影像数据和管理信息，拓展日常规划管理应用；二是加强森林防火与游人安全电子监控系统建设，力争做到核心景区和游人集中地域的全覆盖，安全防范不留死角；三是做好门禁与电子票务管理系统，确保国务院批准的风景名胜区总体规划对游客环境容量的指标控制，减轻景区环境压力，提高旅游品质和游客满意度；四是加强基础数据库建设，开发景区电子地图，发展三维遥感数据应用。有基础的景区要加快数字化指挥中心的建设。省级建设主管部门要进一步加强数字化景区建设指导、统筹和协调，做好辖区内数字化景区建设摸底调查工作，推荐有条件的景区加入数字化景区建设行列。
四、切实加强对数字化景区建设工作的组织领导
推进数字化景区建设，关键在应用，重点在落实，成败在领导。各省级主管部门和风景名胜区管理机构的主要领导同志，一定要从风景名胜区未来发展的战略高度和全局观点出发，切实把此项工作抓实、抓好。
一要高度重视，加强领导。五年来的实践证明，推进数字化景区建设工作，首要的问题不是技术问题，而是组织领导。主要负责同志切实担起领导责任，及时了解和掌握工作情况，指导协调和解决问题。试点单位要成立专门的数字化工作组织领导机构，避免政出多门和多头管理。
二要求真务实，讲求实效。满足风景名胜区管理和发展的需求是推进数字化景区建设的出发点和落脚点。要加强信息资源的开发和利用，用数字化管理的先进理念和技术，改造传统管理，求得创新与发展，避免不切实际地一味求大、求全。
三要选准突破口，完善运作机制。我们的数字化整体水平和发达国家存在着差距，需要发展的领域很多，但不可能齐头并进，全面开花。要打破自我垄断和地区封锁，把体制创新摆在突出位置。政府部门的引导和促进作用只是一个方面，要重视发挥市场机制的作用，吸引社会资金加快推进景区数字化建设工作。
四要加快人才培养。数字化建设是一项崭新的事业，培养一支既懂管理又懂数字化建设的干部队伍是加快数字化发展的当务之急。各景区领导对此要有充分认识，把人才培养作为数字化建设工作的重中之重，为培养和吸引人才创造良好环境。
我国风景名胜区集中了大量珍贵的自然和文化遗产，是自然史和文化史的天然博物馆，保护好我国的风景名胜区资源是我们当代人责无旁贷的历史使命。恰逢今年是中国风景名胜区设立25周年、开展国家级风景名胜区综合整治工作5周年和国务院《风景名胜区条例》颁布实施1周年，近期将有一系列宣传活动推出，风景名胜区事业也将迎来新的、更加健康发展的历史时期。各级风景名胜区主管部门和风景名胜区管理机构，要站在历史的新高度，抓住信息化带来的发展机遇，努力用数字化平台打造国际一流管理水平和服务水平的景区，开创我国风景名胜区事业的新局面。
作者：建设部城市建设司司长 李东序
摘自 中国风景名胜网
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