城市规划与公共政策，两者之间在我国长期以来并无多少关联。这种状况在快速城市化及体制转轨加速推进的背景下出现变化。近年来，不少城市开始出现城市规划向公共政策的转型。可以说，从单纯的技术规范转向公共政策，正在成为改革开放以来我国城市规划的根本性变革。

　　转向

　　自上世纪60年代以来，西方城市规划大体经历了从“关注物质空间”向“关注社会经济”再向“作为公共政策”的转化过程。

　　我国的城市规划也经历了从“纯粹的物质工程设计的技术工具”向“独立的行政职能”进而向“综合空间政策”的演进过程，同样呈现从单纯的技术规范转向公共政策的趋势。

　　这是因为，城市规划常常涉及公众利益，规划决策通常涉及巨额资金投入并对财政税收产生巨大影响，其内容涵盖城市发展的所有方面，因而，成为城市其他各项政策的起点和最终归结。

　　这就要求城市规划遵循公共政策在解决公共问题、维护公共利益过程中所遵从的社会公正等基本价值取向，在公众广泛、有序参与的基础上，以规划特有的技术手段引导和约束相关利益主体行为，协调和兼顾不同利益诉求，从而有效配置城市公共资源，确保城市市民共同分享城市发展的整体利益、公共利益和长远利益。

　　从公共政策角度来说，城市规划实际上就是为解决城市公共问题和协调城市公共利益，满足广大市民均等化公共服务需求，由政府及其他相关利益主体共同协商所形成的、由政府强制保障实施的空间使用政策。

　　从实践层面看，城市规划转向公共政策，是应对各种挑战的大胆探索和有益尝试，最终得到了法律上的保障。

　　改革开放以来的快速城市化和体制转轨，不但为城市规划带来丰富的实践机会，也对城市规划的政策导向和运作模式产生冲击。例如，在城镇化水平从1978年的17.9%提升到2007年的44.9%、年均增长约0.9个百分点、近年提高到1.4个百分点的背景下，各个城市普遍面临用水、土地、环境、能源等资源短缺现状，而过渡拥入的人口则从反向对城市发展产生严重制约，于是城市规划不得不在资源紧约束条件下对城市化模式、城市发展目标、城市空间布局进行技术性安排；同样，随着政府职能从经济建设型向公共服务型转化，如何为广大市民提供城市公共产品或公共服务，如何适应外部条件变化和城市发展需要而及时修订城市目标及定位、功能分区、土地利用性质、建筑强度以及调整城市更新，显然会对逐渐建立起来的新型城市规划体制带来不小的挑战。

　　正是在快速城市化和体制转轨交织作用下，城市规划部门根据日益开放的区域视角来确立城市的发展目标、发展定位，分析城市所面临的市场空间以及可资利用的发展资源，强调和重视规划的实施性。这就使得城市规划这一传统上具有显著技术规范特色的空间配置手段逐渐转向公共政策，开始发挥出以公共空间配置为特色的公共政策作用。

　　这些探索和尝试，最终大都形成为部门性法规甚至专项法律，从而使城市规划转向公共政策得到法律上的保障。

　　完善

　　随着城市规划转向公共政策，构建和完善与公共政策相适应的城市规划体制成为未来我国城市规划领域创新的重要方向。要真正发挥公共政策作用甚至引领性作用，城市规划还需要在内外两大方面进一步完善。

　　外部方面主要是合理处理与城市经济社会发展规划、城市土地利用规划等规划之间的关系。目前我国各个城市范围内均存在多种规划，既源自多门，又相互渗透。以综合性规划为例，城市经济社会发展规划在原有优势基础上开始向完善发展目标和强化空间指导方面发展，如5年期规划延长到10年甚至更长时段，在规划内容上除增加空间内容外，还开始编制主体功能区规划；城市总体规划则在原有规划体系和强化空间资源配置及管制作用的基础上，开始注重政策内容的制定以及建设项目的统筹，既强化规划的综合性和战略性，又重视实际操作性，开始编制近期建设规划和年度实施计划；土地利用规划也在土地资源开发、利用、整治、保护进行总体部署的基础上，强化其综合性和战略性作用。

　　由于三大规划分属不同职能部门主导，尽管规划之间各自渗透，但在体制上仍各负其责、各自为主，相互衔接不够，综合性的城市规划体系和统一的实施机制尚未真正建立起来。这就需要在行政体制改革不断深化的背景下，按照探索建立职能有机统一的大部门体制的基本思路，以综合配套改革方式，在城市层面内整合规划资源，探索和建立综合性的城市规划体系和实施机制。

　　内部方面可以从明确公共管理角色等几个方面推进。（1）进一步明确城市规划在城市公共管理中的角色定位，重点关注城市公共产品的提供以及协调城市各利益主体关系，保障城市公共利益，消除城市建设中的市场失灵现象；（2）以城市规划委员会为重点完善公众参与机制，真正体现城市规划作为公共政策的开放性、透明度和参与性；（3）以法定图则修订为突破口完善规划动态调整机制，从兼顾程序刚性与具体内容弹性出发，在保证法定图则编制和修订程序的前提下，根据城市更新改造的客观需要，改变单一地块修订图则的现行做法，以城市功能区为单位统一集中修订和调整城市功能区（老城区）的法定图则；（4）以近期和年度建设规划为核心，把宏观层面的战略规划有效地转化为指导五年进而细化为年度发展计划，强化规划作为公共政策的实施机制和保障措施。（作者系综合开发研究院副院长、研究员。)