4. 美国国家公园界外管理方法

　　界外管理问题的多样性和综合性要求管理方法的多样性

　　Shafer将其概括为从强势向温和渐变的3大类方法：

　　依据法律法规进行管理（强势）

　　采用经济手段进行管理（强势-温和）

　　通过合作保护进行管理（温和）

　　4.1 依据法律法规进行界外管理

　　依据法律法规进行界外管理是指，根据法律、规章和条约规定限制界外土地利用、防止相邻土地对国家公园产生威胁的做法。

　　这是最为强势的方法。根据美国国家公园界外土地权属，法律法规大致可分为以下2种类型：

　　第1种类型针对联邦所有土地的利用活动

　　相关法律法规包括国家公园基本法、国家环境政策法、荒野法、野生和风景河流法、濒危物种法、国家森林管理法等。

　　第2种类型针对地方政府和私人土地的利用活动

　　相关法律法规包括相应级别地方政府的区划和规划等。

　　依据法律法规进行界外管理的难点在于对私人土地的管理。对私人财产权的尊重。

　　缓冲区方法在美国国家公园至今未得到美国国会立法认可，其主要原因就是出于对将被划入缓冲区的私人土地所有者权利的考虑。

　　4.2 采用经济手段进行界外管理

　　采用经济手段进行界外管理是指，通过购买土地所有权、购买地役权、以及实施有奖励的地役权，防止相邻土地对国家公园产生威胁的做法。

　　购买土地所有权是指购买国家公园边界外那些非联邦土地。

　　购买地役权是指，国家公园管理局购买私人土地所有者的部分土地使用权。

　　有奖励的地役权，即用税收优惠换取地役权。

　　这是相对温和的方法，一般针对国家公园界外的私人所有土地。

　　采用经济手段进行界外管理的难点在于代价昂贵，经济负担重。

　　4.3 通过合作保护进行界外管理

　　通过合作保护进行界外管理是指，与界外土地相关的其他利益相关者一起工作，通过教育、影响和说服，而不是强迫遵守，防止相邻土地对国家公园产生威胁的做法。

　　这是最为温和的方法，而且能够实现国家公园和利益相关者的共赢。

　　通过对《2006年美国国家公园管理政策》的整理分析可知，美国国家公园界外合作保护的内容和方式丰富多样。其中，规划层面的合作保护最为突出，表现为：

　　一方面，将总体管理规划作为区域规划和区域生态系统规划的一个组成部分，鼓励公众参与到公园总体规划中来；在总体管理规划中明确公园界外威胁及其处理措施。

　　另一方面，需要公园管理者及时掌握界外各项土地规划和开发项目的动向，并积极参与到各种类型的区域规划中，对不利于公园的部分进行充分协调、提出修改建议等。

　　另外，合作保护还表现在自然资源管理层面：国家公园与相关管理机构以及非政府组织、私人组织、私人土地所有者等签署协议（agreement），来共同保护植被、动物、水体等自然资源；

　　以及建立国家公园网络层面：与各利益相关方合作，将国家公园与其他保护区通过走廊联系在一起，创造无缝的公园网络系统。

　　合作保护的基础在于自愿参与，因此，提供技术支持、开展教育项目、支持入口社区规划等措施有利于对利益相关方自愿参与观念的培养，是合作保护的有力保障。

　　尽管合作保护能够充分发挥公众作用，其产生的力量是很强大的，但是也存在一定的缺陷，即其成果过于随机，缺乏整体性和有效性。

　　4.4 界外管理方法分析比较

　　5. 对我国风景名胜区界外管理的借鉴

　　在美国,国家公园不是孤立的单元、而是区域景观重要组成部分的观念已被认识和接受。

　　如何合理采用法律、经济、合作保护等管理方法进行界外管理，使其不仅有利于生态系统完整性保护，而且有利于利益相关者受益，他们既有经验也有教训，而且仍然在不断探索发展。

　　尽管美国国家公园管理体系与我国风景名胜区管理制度存在较大区别，两国土地管理制度也不同，国情更是差距较大，但是总结前述分析，笔者认为，以下5个方面可供风景名胜区界外管理借鉴。

　　借鉴1: 提高对界外影响严重性和界外管理必要性的认识

　　从美国国家公园开展界外管理的历程可知，早期管理者和研究者认为影响源主要来自公园内部的游客使用和/或管理不善，到20世纪80年代才发现界外威胁严重程度已经超过了内部影响。

　　当前，我国风景名胜区管理与美国国家公园早期认识类似。因此，应提高对界外影响严重性和界外管理必要性的认识，尽早采取措施，做到“防患于未然”。

　　借鉴2: 开展界外影响的科学研究和监测

　　从美国国家公园开展界外管理的历程可知，掌握界外影响的科学数据，是进行界外管理的重要基础。

　　对我国而言，有必要将一部分关注从风景名胜区界内转向界外，广泛开展界外影响的科学研究。

　　另外，我国数字风景区（监管信息系统）建设工作正在稳步进行，如果能够增加界外影响相关监测内容，积累数据，可以为界外管理提供科学、可信的依据。

　　借鉴3:增强风景名胜区边界划定的科学性

　　从美国国家公园开展界外管理的必要性分析可知，外部原因即生态过程的连续性是难以改变的，但是内部原因即边界划定的科学性则是可以通过研究和规划加以改进，从而实现在界外影响产生的源头进行控制。

　　借鉴4:深入探讨适宜的界外管理方法

　　从美国国家公园界外管理方法可知，界外管理是一个综合的问题，涉及生态、法律、政治、经济、社会等学科，因此问题的解决思路和方法可以多种多样。而且，在不同的实施背景下，管理方法的执行效果大不一样。

　　当前我国风景名胜区界外管理方法尚未系统，因此，需要积极深入探讨适合我国风景名胜区界外管理的方法。

　　借鉴5:丰富界外合作保护的内容和方式

　　合作保护是当今世界保护领域的主要战略。当前，我国风景名胜区合作保护的观念已经有所建立，但是具体操作方法则尚处于摸索阶段。

　　建议以规划作为突破口，不断丰富界外合作保护的内容和方式：

　　一方面，在风景名胜区总体规划中明确界外影响及管理的内容,并鼓励公众尤其是周边社区参与到风景名胜区总体规划中，尽可能实现社区共赢；

　　另一方面，风景名胜区管理机构应积极参与到周边区域规划、城市规划、乡镇规划中，对这些规划中不利于风景名胜区资源保护的部分进行充分协调、提出修改建议、提供技术支持等。