三、丹麦的空间规划体系

　　丹麦空间规划由国家规划、区域规划、市规划和局部规划四部分组成。空间规划的重点是确保：国家及各市都能以规划和经济为基础适当考虑发展；创造和保存有价值的建筑物、街区、都市环境和风貌景观；开阔的海岸仍是重要的自然和风景资源；防止空气、水、土壤和噪音污染；公众积极参与规划过程。

　　区域规划是规划体系的重要组成部分。与基层的城市规划和土地利用规划不同，区域规划并不完全局限于市、县等行政区，而是对经济联系比较紧密、空间作用相互影响、有必要加强协调的地区进行规划，是对国家和州层面空间规划的进一步细化。丹麦大哥本哈根地区规划是将国家最重要的人口和经济集聚区作为一个整体进行统筹规划，以增强该区域的核心竞争力和可持续发展能力。

　　各自治市的市议会作为市的规划权力机构，负责制定市规划、市规划指导方针以及特定区域的局部规划等。

　　1．国家空间规划

　　丹麦和其他北欧国家一样，中央政府保留少量规划权，丹麦的国家空间规划由环境与能源部负责制定，实际上是国家空间规划指示和政策导则等的合称，主要确定区域规划和市规划的整体框架和体制。根据法律规定，环境部对全部空间规划及由此产生的调查负责，具体职责包括：制定用以指导规划权力运用和确定规划内容的规则；批准区域规划；向国会环境和区域规划委员会提交国家规划报告；发布丹麦环境状况和政策报告等。

　　1974年开始实施有关国家空间规划的规章。国家空间规划展示了国家的发展蓝图，反映了国家的政治目标。在区域和城市规划中，要求区域规划管理部门和市政当局对国家空间框架予以考虑。国家空间规划以报告、特定措施、指示/指令、指南以及对具有全国意义的项目对局部规划的干预意见等形式来体现。

　　（l）国家空间规划报告及其主要相关文件

　　①国家规划报告

　　在每次议会选举之后，环境部长将一份国家空间规划报告提交给议会环境和区域规划委员会。该报告以提案形式提交，其中包含备选方案，同时征求公开辩论意见。最新的报告有当时热门规划主题的愿景和展望，这些主题包含行动计划，包括与县、市和私人部门的项目合作。此外，议会按惯例要对国家规划报告进行讨论。

　　②有关自然和环境政策的报告

　　环境部长至少每4年要发布1份或多份报告，阐述丹麦的环境状况以及自然和环境政策。环境部长也向议会环境和区域规划委员会提交有关地方21世纪议程工作情况的报告。缘起是丹麦政府可持续发展国家战略。

　　③有关零售业规划的报告。

　　环境部长每2年向议会环境和区域规划委员会提交有关零售业规划的报告。

　　④指导方针和国家利益 

　　指导方针是国家规划的重要部分。指导方针定期发布，既对立法进行解释，又对规划起激励作用。此外，空间规划局通过其网站对理论和经验进行宣传；每隔4年，对于国家在评价区域规划提案中所使用的框架，环境部长事先予以通知。该框架简要介绍了在区域规划方面的国家利益。

　　③国家规划指令　 

　　环境部长可以对规划内容制定有约束力的规章。由此，政府可以推进特定的项目，提出某一发展方向。国家规划指令可用来为特定的社会活动定位，因而取代区域、城市和局部规划。国家规划指令的应用实例如天然气管道和输电线的选线，国家风力涡轮机实验场的选址。同样，环境部长可发布通告，为规划特定活动确定规章。规划新的风力发电站就是一个例子。

　　⑥否决指令　 

　　如果区域规划提案与国家利益相矛盾，环境部长可以代表所以政府部长否决该提案。此项否决必须在公开讨论期间宣布，同时也意味着在环境部长同意提案内容之后，区域规划管理部门才能采纳该提案。各州管理部门可以根据各自的特定责任对局部规划提案行使否决权。管理当局和市政部门必须在规划采用前达成一致，或者让环境部长来决定。规划法要求，如果城市和局部规划提案与区域规划或者国家规划指导方针相矛盾，区域规划当局应当否决提案。环境部长可以指令区域规划管理部门或城市理事会制定一份含有特定内容的规划。在特殊情况下，环境部长可以授权给区域规划管理部门或者市政当局，对特定的规划争端进裁决。但这种权力很少使用，因为这也属于对城市自治的一种干预。 

　　（2）国家空间规划的主要内容及特别关注领域 

　　在2000年国家规划报告中，丹麦政府指定了两个国家中心。大哥本哈根和哥本哈根城、Aarhus、Odense、Aalborg和Esbjerg以及新城市网络中西区角区是未来的发展中心，同时也将成为区域发展的基础。该报告对2025年展望强调了丹麦单个区域的发展机遇。该报告的主要方面如下：

　　用于商业目的的土地应当适应未来的商业发展。

　　国家和各城市应将空间规划作为地方一部分来促进商业发展。

　　运输基础设施应当合宜使用，使运输更有效、环境更友好。

　　公共部门内部的合作以及与私人部门的合作，也成了两个区域政策继续发展的一个重要的前提条件。合作也是两个新的国家中心的焦点所在。

　　①国际合作

　　丹麦日益受到周边国家和欧盟其他国家的空间规划的影响。国际合作可以通过下列方式进行：欧盟区域政策、城市发展和环境工作组；波罗的海和北海地区有关各种欧盟资助项日的合作；以及北欧合作。

　　欧洲空间发展展望：国际合作促进了空展望和战略的开展。1999年，负责空间规划的欧盟部长理事会采纳了欧洲空间发展展望（ESDP）及相关的行动计划。后来欧盟还开展了城市可持续发展的行动计划。丹麦将这些合作所得到的理念和经验纳入到了国家规划报告和其他国家动议中。ESDP的原则包均衡、多中心的城市系统，保证对基础设施和知识的平等获取，保护自然和文化遗产，这些原则是欧洲城市和地区发展的关键。

　　欧盟Interreg计划：Interreg计划支持发展国家网络，相互交换经验，对跨边境结构的前景进行讨论。丹麦有几个县和研究机构参与了Interreg项目。Interreg支持欧洲空间规划观测网络。在此网络中，包括林和景观研究所在内的许多研究机构正在开展合作。根据城市和乡村的进展情况发展公共信息。

　　北欧合作：负责空问规划的北欧部长推出了一项针对北欧国家空间规划和可持续发展的联合行动计划，同时就边境地区零售业的发展趋势开展合作。

　　②零售业

　　《规划法》对零售业规划有特定的规章。许多零售业建立在最大型城市的周边，如大型商场和购物中心。这种趋势削弱了小城镇的零售业发展，损害了地方的商业形势，同时也降低了城镇跟上时代的潜力。为此，在1997年对《规划法》中的零售业规章进行了修改，扭转了这种趋势。在2002年，这些规章得到简化，明确了促进中小城镇的发展的目标，减少在大城市外的绿地上建立大型商场和购物中心。所使用的三种手段包括：对城镇中心和市区中心进行限定、对每个区域限定最大总建筑面积以及限定商场的最大规模。一般原则是，用于零售业的新土地必须位于城镇中心。《规划法》中还有几个例外的情况，如当地的小型商场、建筑面积需要量大的商场。规划法的主要原则是，普通商场的建筑面积不超过3000m2，专卖店要在1500m2以下。

　　③海滨地区

　　1981年以来，丹麦就制定规章来保护海滨。这些规章的制定是根据丹麦海滨地区发展趋势以及在海滨地区有大规模建设的其他国家的经验。基本原则是，对于不需要设在海滨附近的发展项目和设施，尽可能不在海滨地区开展。在海滨地带内（理论上为3公里），土地除特殊用途外只可以转换成城市用地。此外，也不会划定新的夏季别墅区，现有的别墅区仍然只用于假日休闲目的。允许在海滨地带进行开发的局部规划提案要说明开发活动对当地的环境可能造成的影响，以供政治家和公众提供良好的决策基础。

　　2．区域规划

　　区域规划分别由大哥本哈根当局、博恩霍姆市政会议及其他县议会负责编制，规划期为12年。丹麦《规划法》的规定，区域规划不得与国家规划相抵触。区域规划是落实国家区域和农村发展目标。

　　(l）区域规划的主要文件

　　①区域规划指南

　　区域规划是针对土地用途的综合性规划纲要。12个区域规划构成了土地用途规划的全国性框架，从而保证区域规划符合国际利益。区域规划指南为城市规划建立了框架，同时为农村的土地用途管制奠定了基础。区域规划包含有该地区的土地用途指南和规划背景报告。区域规划是在综合权衡各种因素和利益关系之后制定出来的。它是几个部门法律和农村地区规划法条例进行管理的起点。规划法为区域规划指南规定了强制性主题。这些指南是城市规划的约束性框架。区域规划每4年修改一次。其中分别就主要规划问题和区域规划提案进行公开评议。

　　②规划背景报告

　　报告介绍了规划的背景，包括介绍现有的条件，对未来的趋势进行预测，并提出未来发展目标。

　　③区域补充规划

　　区域规划管理部门可以制定补充规划，对区域规划进行增补或者修订。补充规划可包含特定的主题，如风力发电站的建设，或者与特定的项目有关，如需要进行环境影响评价的购物中心、密集型动物饲养场。

　　④环境影响评价报告

　　从1989年开始，区域规划涉及到大型项目的环境影响评价，这些项目都有可能对环境造成重大影响。只有在采纳区域规划指南之后（该指南涉及到项目的位置和形式，同时附带环境影响声明），才能实施这些项目。应进行环境影响评价的项目通常在区域规划的补充中进行评价。

　　（2）区域规划的实施

　　近几年，几个区域规划管理部门在每4年一次的规划修改中，考虑到了区域整体发展的战略因素。既具有灵活性，又具有综合性视角。如Nordjyland县2001年区域规划，强调城市发展、农村发展、沿海地区规划、地下水、文化遗产、生态链接以及公共服务机会均等。该规划有一项创新：每一章都强调战略环境评价。又如大哥本哈根地区的规划修编更是注重经济发展与生活质量提升和生态环境保护协调统一。大哥本哈根占丹麦陆地土地面积的7%，但人口却占1/3。大哥本哈根包括三个县，有48个自治市，外加哥本哈根市和腓特烈堡市。该地区在50km x 50km的范围内有80万户家庭，同时还有一大型连贯的城市群，这样就组成了一个集合城市区，具有统一的住房市场和劳动力市场。1947年大哥本哈根采用了“手指计划”，当时引进的原则目前仍然沿用，即城市发展应当集中在铁路线网络所形成的手指内；手指之间的绿色楔形区应当保持未开发状态。大哥本哈根区域规划是以统一的总体结构为基础，具有统一的城市模式、共同的基础设施和城市中心结构。再如Resund地区。它在北欧国家中是最大的城市连绵区，有300万居民，其中200万住在丹麦。该地区的中心位于波罗的海地区，与北欧国家和欧洲大陆相连。该地区有许多与商业以及研究和教育有关的优势，其中研究和教育优势领域是生物技术、信息和通讯技术、环境和能源。相对于其他许多城市地区，其特别的优势是交通极其方便，易于流动。丹麦和瑞典政府有一个共同的目的，能够将Resund地区发展成欧洲最清洁的城市地区。resund合作推出了一项环境计划；重点之一是综合空间规划。使该地区作为一个大都市继续具有极好流动性和绿色结构的功能结构。该地区空间规划的意图在于：一是阻止城市蔓延和人口减少，保护沿海地区的景观和未开发区的开放性延伸，发展城镇之间及其周围的绿色结构；二是通过重新利用荒废的城市土地而不是在绿地上进行建设，对城市地区进行改造，增加密度；三是在公共交通方便的位置，优先进行城市开发。四是与各种相关法律的协调。区域规划是协调城乡协调发展的重要框架。农村地区的许可证管理是根据区域规划及其与部门法规的协调性，主要涉及的相关法律包括自然保护法为海滩、湖泊、河道、森林、古碑、自然区和国际保护区提供保护的《自然保护法》；《森林法》、《原材料法》、《环境保护法》、《供水法》以及《农业控股法》（在农业土地上开展农业活动的义务，农业的补贴方案，所有权规章，农业资产的用途和规模，以及其他条款）。

　　（3）区域规划委员会

　　区域规划委员会组建于2002年春天，对区域规划的内容、形式和简化编制流程和发展潜力进行调查。此项工作涉及区域战略规划、区域行业规划、农业、自然和环境综合规划、沿海地带和沿海水域的规划、区域规划与数字管理、对简化规划过程和保证该过程政治所有权的需求评估以及与城市发展和城市复兴有关的区域规划内容，包括大哥本哈根的特定因素。区域规划委员会也评价区域规划与其他州、县和城市的规划之间的联系，同时还评价区域规划指南与该指南的实施手段之间的关系。

　　3．城市规划

　　根据法律规定，除博恩霍姆外，丹麦的所有自治市都要制定市规划，确定整个市的总体结构，并为编制特定区域的局部规划提供基本框架。根据《规划法》的规定，市规划不得与区域规划基本规定相抵触。城市规划概括并形象地展示了城市发展的总体政治目标。城市理事会根据城市规划为城镇发展和社区开发制定政策。区域规划与有关社区土地利用和安置的局部规划条款之间的必然联系也都包含在城市规划中。

　　（l）城市规划的主要内容

　　城市规划的内容主要包括有关土地利用、建设、公共和私人服务设施、各个机构、技术设施、运输服务休闲娱乐区等方面的规定。另外，城市规划规定哪些村地区可以变成城市地带或者别墅区，并确定建设城市地带和别墅区的时间排序。

　　（2）城市规划的修编

　　在城市选举期的头2年，要求城市理事会发布城市规划战略。该战略包括城市规划最近一次修改以来城市理事会有关规划发展和信息的政治战略。该规划战略也就城市规划的修改范围达成决议。城市理事会可以选择：一是修改整个城市规划；二是修改部分美划，诸如针对某个主题或者某个社区，同时对规划的其余部分进行采纳；三是制定新的4年期规划。

　　要求制定规划战略和采取灵活的修编方法是2000年所采纳的特点。其目的是使城市议员所组织的规划既具有前瞻性，又根据城市目前的问题和机遇。此外许多城市将城市规划战略的制定过程与预算过程联系起来。这不仅提供了连贯性，而且为战略增加了政治动力。同时，对于规划战略，要接受8周以上的公共评议。

　　（3）城市规划提案

　　在城市规划战略公布之后，城市理事会可以准备一份修改城市规划的提案。该提案涉及到：针对整个城市的市政规划；特定的主题，诸如零售、商业、运输或者住宅；城市区段，诸如一个或者多个城市社区或镇区旧港口区或城镇中心区。如果不需要做任何改变，城市理事会也可以采用目前的城市规划。

　　城市规划不能与区域规划或者国家规划指令相抵触。如果有抵触，区域规划管理部门就要否决城市规划提案。另外，在规划最终采纳之前，至少有8周的规划提案公布和讨论时间。

　　规划提案附带一份城市规划报告，对规划的前提背景进行介绍，包括实施的预计时间顺序、以前的实施规划和管理情况。

　（4）城市规划要满足相关国家战略的要求

　　一是国家可持续发展战略。2002年6月，丹麦政府发表了国家可持续发展战略?《一个共同的未来一均衡发展》。该战略制定了政府在多个优先领域和部门的目标。这对于各市县根据国家战略制定当地的21世纪议程战略是适宜的，特别是城市发展和住宅开发方面。

　　二是地方21世纪议程。21世纪议程是一个通过共同努力来促进可持续发展的国际框架，起因于1992年在里约热内卢召开的联合国环境和发展大会。

　　2000年，丹麦对《规划法》进行了修订，为了对可持续发展做出贡献，要求各个市县报告各自的战略。把城市规划战略与地方21世纪战略密切联系起来。各市县的地方21世纪议程战略所实现的目标必须有助于：

　　减少对环境的负面影响；

　　促进城市的可持续发展和再生；

　　促进生物多样性；

　　将普通公众和事务涉及到地方21世纪议程的工作中；

　　促进各个部门之间决议的互动性。

　　4．局部规划

　　局部规划是丹麦空间规划系统的基础，是城市规划战略和目标的具体化。城市规划提供了整个城市的整体概貌，如住宅和工作场所、运输、服务以及娱乐区的开发，而局部规划规定了该规划所涉及到的土地如何开发利用。局部规划具有灵活性，能够确保区域内的各种利益的权衡。局部规划所调节的事情常常涉及到许多相互对立的利益。局部规划不能与城市规划、区域规划或者国家规划指令相矛盾。

　　实施大型的开发项目需要局部规划。“大型”的概念是相对的。只要对现有环境将有大的改变，就需要制定局部规划。因此，局部规划多种多样，内容和范围千差万别（图2)，如包括新的居民区、城市地带的支路、高层建筑或者大型住宅的建设、夏季别墅区的宾馆、大型商业建设、用于公共目的的建筑物等。一般来说，局部规划的内容有报告、条款和地图。报告阐述该规划如何与这一地区的城市规划和其他规划关联起来。

　　局部规划强调公众参与。在城市理事会采纳之前，公众至少有8周的时间对局部规划提案进行评论。理事会公布最终规划，公众要能够在市政办公室或者公共图书馆这样的地方看到该项计划。许多城市在网络上公布它们的局部规划。