生态环境恢复立法之不足

　　近一两个月来,随着南方几大主要湖泊水系诸如鄱阳湖、洞庭湖的大面积干涸,这一现象是数十年甚至上百年没有遭遇到的情形,牵动了每一个民众的心。

　　虽然我国经济发展取得了举世瞩目的成绩,但是我国生态环境恶化已然成为世界上最为突出的地区之一。如何改变这种现状,重塑生态环境平衡,促进经济与社会的可持续发展,是我国在生态环境恢复立法方面所面临的当务之急。

　　虽然我国已经制定和颁布了有关生态环境保护与改善、生态环境恢复的法律、行政法规和规章,比如针对以土地复垦为代表的土地生态环境恢复事项,针对湿地生态环境和水域生态环境的恢复事项,针对草场和森林生态环境的恢复事项。但我国现行生态环境恢复立法仍存在诸多不足:首先,立法理念有偏差,现行环境立法重生态环境破坏的事前预防,轻生态环境破坏的事后恢复；其次,立法目标错位,就已经被破坏了的生态环境而言,无论是加以保护,还是采取措施促进其得以改善,其实都不能使其恢复到被破坏前的状态。

　　与传统环境立法不同,生态环境恢复立法更强调对已被破坏了的生态环境进行事后补救。在我国现行环境立法中,注重事前预防及事后惩戒的专门环境立法已经非常多见,但是在系统性生态环境恢复方面的立法却存在很大不足,亟待加强。

　　完善生态环境恢复立法的构想

　　结合我国生态环境恢复立法的现实以及一些国家的有益经验,我国应从以下方面构建我国的生态环境恢复立法体系。

　　一是我国生态环境恢复立法理论基础的构建。生态环境恢复必须以承认生态环境的价值为前提,通过对已经遭受破坏的生态环境进行修补、改善,恢复其原初的生态结构和基本生态功能,从而促使生态环境恢复持续发展能力。生态环境恢复理念反映了对生态环境的尊重,生态环境恢复立法应该为生态环境恢复提供制度保障,体现出对生态正义的追求,彰显生态正义的理念。

　　缓解生态环境危机的基本生态目标是恢复生态环境系统内部的动态平衡,恢复并维持生态秩序。实现这一目标需要包括法律在内的多种规范体系共同发生作用。未来的生态环境恢复立法应当以恢复已经被破坏的生态环境为主要立法取向,通过对遭到破坏而退化的生态环境进行修复,从而使非常态的生态秩序得到恢复。

　　生态环境的可持续发展有赖于生态环境的生产和再生产,而生态环境再生产需要环境立法做支撑,特别是生态环境恢复立法做保障。生态环境可持续发展有赖于生态环境恢复立法提供法制保障。细言之,我们应该从生态正义、生态秩序、生态安全上下功夫,从而实现生态环境的可持续发展。

　　二是转换立法理念。目前,我国的生态环境已受到严重破坏,对已经被破坏的生态环境进行恢复是我国所面临的迫切任务。为此,我国环境立法理念也应随之转变,由“人类中心主义”立法理念向“生态中心主义”立法理念转向。

　　三是生态环境恢复立法应遵循的基本原则。首先,应遵循生态环境优先原则,在尽量减少生态环境破坏的前提下,实现人类社会的可持续发展；其次,应遵循共同但有区别责任原则,对于生态环境的恢复,各社会主体负有共同的责任。另一方面,在生态环境恢复中各社会主体因地位、角色等不同,其分工有差异,因此其责任大小也应有区别；再次,应遵循破坏者恢复责任原则,破坏者恢复责任是指造成生态环境和资源破坏的单位和个人必须承担将受到破坏的环境资源予以恢复和整治的法律责任；最后,应遵循公众参与原则,强调、鼓励公众广泛参与到生态恢复立法及守法活动当中来。

　　四是明确立法目的和目标体系。生态环境恢复立法目的旨在为依法进行生态环境的恢复提供法制保障,确保已被破坏的生态环境得到及时、有效地恢复,实现生态环境的可持续发展,进而实现整个社会的可持续发展。就其目标体系而言,在环境基本法层面,应有生态环境恢复的相应规定；在全国性的单行立法层面,应有促进生态环境恢复的针对性立法；在中观环境法律层面,应有促进生态环境恢复的法律规范；此外,在微观制度层面,应有较为成熟的促进生态环境恢复的制度设计。

　　五是关于生态环境恢复立法的建议。首先,制定“生态环境恢复促进法”,该法应以生态环境恢复法律关系为调整对象,以生态环境恢复的权利和义务为内容,以宣示性、倡导性规范为主要,以鼓励生态环境恢复行为为立法宗旨,以解决生态环境问题、促进生态环境可持续发展为目标；其次,在相关立法中加入促进生态环境恢复的内容,对有可能造成生态环境破坏的活动都应纳入环境影响评价的范畴,将“预防和治理措施”转换为“预防和生态环境恢复措施”,建立与环境影响评价失当相关的补救机制；再次,完善生态环境恢复相关法律制度,如生态环境恢复保证金的形式应多元化,保证金罚没后直接转入生态环境恢复专用资金账户,通过生态环境恢复项目招投标的方式,确保将其用于被破坏的生态环境恢复；最后,协调生态环境恢复保证金制度与行政许可制度,建议将审查是否缴纳生态恢复保证金作为颁发相关行政许可的前置程序。