作者简介：科技部国家区域经济规划委托项目首席科学家、国家行政学院教授。

　　2010年底，我国首个全国性国土空间开发规划《全国主体功能区规划》出台。《规划》明确我国将构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局，在优化提升东部沿海城市群的基础上，在中西部一些资源环境承载能力较好的区域，培育形成一批新的城市群。

　　我国过去在国土资源规划中存在哪些问题？新规划将如何来深入贯彻落实科学发展观的重大战略举措？将如何推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局？

　　空间单元过大，发展不应齐头并进

　　几千年来，我国的国土开发都是以农业为主，即使近代工业化有了较大发展，但实际全国发展并不平衡。按照以往的规划，从政策上将全国划分为东北老工业基地、中部地区、东部沿海地区和西部地区四个经济板块。但是按照这样的空间划分，在制定并实施政策的时候，“空间单元”太大，而且不具有差异性。比如西部12个省，四川的条件和西藏的条件是完全不同的，又比如内蒙古，东西幅度几千公里，条件几乎不完全一样，要给予这些地区同样的政策是不合适的，这是空间单元的问题。

　　另外，全国各地的发展也是齐头并进，区域缺乏核心，齐头并进就等于什么也没有抓，没有差异化、没有特色。从世界经济发展规律看，大约60%多的人生活在离海岸线一百公里以内，而这样的大城市群支撑着一半以上的GDP.虽然我国近几年的经济增长极使一些地区的经济有了较快发展，但是带动作用和辐射作用还没有发挥。目前，我国以省为单位进行规划，各省、市、乡、县都发展经济，齐头并进，却无法实现良好的效果。

　　主体功能区是根据资源、环境、气候、人口等对中国的国土重新进行规划。从整个人类的发展过程来看，中国经历了从农业社会向工业社会和城市社会的转型。农业社会是以土地作为最重要的生产资源，而随着知识经济和工业经济的发展，土地的作用明显降低，在每一块土地上都承载人口、经济和环境已经变得不可能。特别是改革开放30年来，追赶型工业化的发展模式导致了资源环境大量的浪费。基于可持续发展的角度，必须要提出一种新的发展方式，减少对资源环境的破坏。

　　于是，主体功能区的概念被提出，它是根据资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力，把整个国土划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类。优化开发区主要是指长三角城市群、珠三角城市群、环渤海城市群等，这些地区规模性开发强度已经很大，深圳达到40%多，北京也有20%多，而日本、荷兰的开发强度是百分之十几，英国仅有6%.而这三个城市群的面积占国土的14%,人口也占14%,GDP却占了将近40%.这些地区的开发强度过大，需要优化结构发展。

　　重点开发区要解决的是增长的问题，规划以中西部为主划分了十大城市群，这些地区具有一定的经济基础，资源环境承载力较强，发展潜力较大，可以承接禁止开发区转移来的人口，有条件聚集发展经济。限制开发区是资源环境承载力较弱、不适宜进行大规模开发的地区，一方面要集约化，另一方面又要提供农产品（000061）和生态产品，既要调节生态，又要提供产品、保障人居。禁止开发区并不是禁止发展，而是需要保护的自然保护区，比如三江源水源地、历史文化遗产、森林公园、世界地质公园等。

　　按照过去的发展思路，表面看我们已经走出了短缺经济，但当发展到一定程度时却会突然发现，我们各方面的资源都存在短缺现象。过去的发展方式已经不能再适应可持续发展的要求，由空间规划代替时间规划，以空间为主进行时序开发，这是基于承载力和可持续发展的必然。

　　“主体功能区”的“主体”可以有主有次

　　主体功能区的主体，就是要有主有次。在优化开发区里也要限制或禁止发展。就像芝加哥，在建市之初沿着密西根湖放了很大的一片作为绿地，千禧公园就在这里。纽约也有一个中央公园是禁止开发、受法律保护的。而寸土寸金的曼哈顿华人街只有1平方公里，就安排就业40万人，容纳了2000多家世界级的金融机构，300多家世界500强总部，对世界GDP的增长有很大影响。即使是这么密集开发的地方也有限制、有禁止、有优化的。同样，禁止开发区也不是完全禁止的，也可以根据具体情况开发一些适宜的旅游资源。而限制开发区又分为两部分，一部分是适宜发展农业的农产品主产区，在该地区有良好的农业发展条件，可以大力提高农业发展水平，而另一部分是重点生态功能区，自然资源承载力薄弱，不适宜大规模发展工业化和城镇化，可以适当增加生态农业的发展。

　　因此，主体功能区中四类功能区的划分并不是绝对的，而是有主有次、相互包容、相互协调、共同发展的。而主体功能区规划的推行一定要上升为国家的意志，法律的刚性，这样才能解决危机。

　　跳出资源开发，增加教育投入

　　主体功能区并不仅仅是对国土资源严格进行布局，从严格意义上讲，主体功能区的真正推行应该基于简单的概念之上。过去我们认为，一个地方有资源就建资源城市，等资源枯竭了，这个城市就衰亡了，但实际不应该这样去布局。我们要用新的观点看，就是在重点开发区基于能源和资源。而在能源和资源问题之上，还应考虑一个更重要的问题，就是现代经济的主要推动力发生了重大变化，主要在于技术、技能和创业。过去我们认为，没有能源和资源就几乎不可能发展，但现在不是这样，经济双转型不仅要搞工业化，还要大规模搞城市化和知识化。站在全球的角度之上，在进行规划时不要仅仅基于我们自己的能源和资源，还要跳出资源开发，增加教育投入。比如美国，在此次金融危机以后，立即增加教育的投入，奥巴马第一次在美国总统任内提出，四年向中国派遣10万名留学生，这是财富标志发生了变化。过去我们的财富标志是钢铁，现在的财富标志是知识。我国每年用于购买芯片的外汇比买矿石和原油的外汇还多。所以，在能源和资源开发方面必须要有国际性，要增加对教育的投入，储备知识和技术，在推进主体功能区规划过程中改变原有的能源结构。

　　解决梯度转移，找准基准单元

　　西部怎么解决梯度转移问题？改革开放30年来，西部也在进行改革开放，在一定程度上有了发展，而在新产业设计方面，有些发明是西部人创造的，却在东部开花结果，因此，传统上一直认为的产业转移是一层层向外转移的概念还有待商榷。这次规划中西部的两个区--重庆的两江经济区，陕西的西咸经济区，再加上滨海新区、浦东新区，这是四个副省级的区域，它们需要进化并不断攀升。两江区和西咸新区是大学最密集的地区，这样的地区如果能率先实现突破，变成知识经济区，问题就解决了，就可以让追随变为引领。要是平面的、梯度的转移，必然是落后的。西咸经济区、两江经济区率先建立以知识经济支撑的高端、高附加值的产业，又是国际化的，这样就把“路径”缩短了。芝加哥现在大部分产业都在做动漫，没有工业和农业了。

　　另外，西部落后不落后关键还要看基准单元是什么。现在很多人都把主体功能区细分到县级，县里也要划分优化、重点、限制和禁止。主体功能区的单元划得越小错误越大，不能在三江源地区选一个点进行发展，单元越大合理性越强。主体功能区规划提出的的“四三二”,“二”是中央和省，再细化就是以省为单位布局，不能再细划到县里。在西部，支撑产业的基准人口单元是40万。以现在西部县级的人口数量还达不到基准单元的要求，再进行划分就无法发展，更谈不上聚集化、专业化和城市化了。只有找准基准单元才能找准切入点，再进行城市化和聚集化，才不会走过去先开发再污染再治理的老路。

　　实现“三个集约、两个切换”

　　主体功能区规划中提到的“两横三纵”指的是城市带和城市群的分布，在“两横三纵”的区域要重点发展，其他地区，尤其是限制开发区和禁止开发区的人要向这里集中。

　　由此可以提出“三个集约、两个切换”.三个集约就是人口向中心城市和重点城市转移，土地要集约化，在产业集中的过程中实现人口的集中。并不是每一寸土地都能产生GDP,GDP在全国范围内也不是平均分布的，因此需要向三个集约发展。两个切换，第一指的是农民身份向市民身份的切换，这是尤为重要的，而我国现行的工作做得还不够，现在农村和城市社保差距就是不正确的，社保的差距将导致人口的不流动，宏观政策的变化是现代社会发展导致出现问题的关键中的关键。第二个切换是静态的农业社会向动态的城市社会切换。这两个切换是在很大张力下的思维。

　　“三园互动”解决农民向城镇转移的城市化问题

　　三园互动是主体功能区与现代开发区的问题。通过对农业主产区的调研可知，农村人均占有的耕地比城市大得多，河南大概有28倍，河北30多倍，内蒙50多倍，耕地越集约就要促使越多的人进城，通过搞新农村建设，用宅基地换楼，把人们集中到楼上，接着再向城市集中，在城市中建安居园，为农村进城的人提供居住保障。随着农民进城，教育水平大大提高，人们获取了更多的知识，就开始利用知识谋求生存，于是建立创业园，1个人创业能带动13个人就业。此次金融危机的爆发导致了2000万人由城市涌回农村，如果把他们集中在中心城镇，鼓励并指导他们创业，由创业又带动就业，从而一系列解决了农民问题。建立了安居园和创业园之后，还要建立培训园，对劳动者进行知识和技术的培训，不断提高劳动者技能，促进产业发展。农民上交土地得到安居房，然后增加技能进行创业，把整个产业进行联动，安居园、创业园、培训园，三者互动解决农民向城镇转移的城市化问题，并且在试点地区已经取得了很好的效果。