全国政协委员、清华大学教授蔡继明认为，我国目前应率先发展大城市群建设，这将有利于推动城镇化进程，更能集约使用土地。

　　进入工业化中后期应优先发展大城市

　　蔡继明委员说，大力发展小城镇是我国改革开放初期为适应“离土不离乡”、“进厂不进城”的农村工业化模式而采取的战略。我国目前的经济发展已经进入工业化中后期，经济发展的动力源已经由农村转移到城市，农村工业化已转向城市工业化，以小城镇为主的城镇化模式也应适时转变成以大城市为主的城镇化模式。

　　大城市是推进新型工业化的基础。一方面，新型工业往往是指成套机器设备、各类化工原料、精密器械与仪表、高技术性电子元件制造与软件设计等重化工业和电子工业。这些产业要求的经济规模一般比较大，需要城市功能的服务，需要大规模的工业基础设施支持，需要大量的劳动力，需要产业集聚的效益，需要紧靠它的大用户，需要第三产业特别是为生产服务的第三产业，而这一切都只有大城市能够方便地提供。另一方面，我国正在走工业化带动信息化、信息化促进工业化的道路，而发达国家的实践表明，大城市和密集的城市群至今仍然是信息化的主要载体。

　　大城市为服务业发展提供了更广阔的空间。从现在起到本世纪中期，我国都面临着巨大的就业压力，而以服务业为主体的第三产业是吸纳就业尤其是农村剩余劳动力的主要领域。服务业一个重要特点是人口必须集中到一定规模时，服务企业才能盈利，服务业特别是现代服务业才能作为产业来经营。只有在大城市里，门类齐全、高度配套、分工细致、功能明晰的第三产业才会有广阔的生存和发展空间。特别是日常利用频度较少的服务业和较特殊的服务业，在小城市和城镇根本无法生存，只有在大城市中才能得以发展。这就是服务业往往集中在大中城市的基本原因。

　　大城市比中小城市更能集约和节约使用土地。我国从现在起到本世纪中期，将进入城镇化加速的发展阶段。城镇化的空间扩展必然要占用耕地，而我国目前只有18.2亿亩耕地。党中央、国务院提出，要保证18亿亩耕地的红线不能突破；要化解城镇化占用耕地和保护耕地的矛盾，就必须以大城市为主体，加快城镇化进程。因为就人均占用的耕地而言，大城市要少于中小城市，中小城市要少于小城镇。1998年，我国特大城市的人均占地面积为53.4平方米；大城市和中等城市分别为88和108平方米；小城市和建制镇分别为143和154平方米。小城镇人均建设用地超过特大城市两2倍。

　　大城市更易于控制和减少污染。从城市控制污染的能力来看，大城市在创造同量GDP的条件下，其污染物排放量远远低于中小城市。而且，由于规模经济的原因，大城市降低单位污染的成本也远低于中小城市，特别是低于小城镇。以1995年为例，当时坐落在全国各个城镇的乡镇企业总产值占全国GDP的25％，但所排泄的各种污染物大都超过这一比例。一般说来，一个小城镇要有供水设施、垃圾处理设施、污水处理设施等城镇的基本基础设施，5万人口才是比较经济的规模。而2003年，在我国2.06万个建制镇中，镇区人口在3万人以上的只有800个。

　　此外，国际经验提供了有力证据。从世界各国经验来看，发展最快的是大中城市，其次是小城市，小城镇最慢。美国纽约都市群长965公里、宽160公里，占美国国土面积1.5%；人口约7000万，占美国总人口1/4。20世纪，世界相继形成的大都市群还有美加五大湖大都市群、日本大东京都市群、欧盟大巴黎都市群、英国大伦敦都市群。上述五大都市群总人口达3亿多，在世界的经济地位举足轻重。

　　优先发展大城市是我国必经之路

　　2002年11月，中共十六大提出“大中小城市和小城镇协调发展”的战略。显然，所谓“大中小城市和小城镇协调发展”不等于大中小城市和小城镇同步发展或平行发展。根据人口、土地、工业化程度和经济发展水平等因素，在城镇化进程中，大中小城市和小城镇的地位和比重一定是有高低大小之分的。正因为如此，国务院2011年6月颁布的《全国主体功能区规划》中对“大中小城市和小城镇协调发展”战略作出更加全面系统的诠释：这就是要构建“两横三纵”为主体的城镇化战略格局，即以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以国家优化开发和重点开发的城镇化地区为主要支撑，以轴线上其他城镇化地区为重要组成的城镇化战略格局。这一战略实质上是要形成一种“集中—均衡”式的国土空间开发模式。所谓集中，是指在较小区域范围内集中开发，促进产业集聚发展、人口集中居住、城市密集布局，以较少的国土空间承载大规模、高强度的工业化城镇化活动，以提高空间利用效率。所谓均衡，是指在全国范围内，形成若干个人口经济密集的城镇化地区，并在全国国土空间上相对均衡分布，形成带动区域发展的新增长极，逐步缩小区域差距。

　　可见，《全国主体功能区规划》所确定的城镇化战略，是对中共十六大所确定的“大中小城市和小城镇协调发展”战略的具体化，与优先发展大城市战略是完全一致的。

　　蔡继明委员建议，应当用“大城市优先发展”取代“加强中小城市和小城镇发展”；或按照《全国主体功能区规划》的提法，以城市群作为推进城镇化的主体形态。

　　蔡继明说，强调大城市（包括特大城市、超大城市、超特大城市以及大都市群）优先发展战略，并非完全排斥中小城市和建制镇的发展，只是强调在未来城市人口的分布中，大城市要占较大比重。比如，假定到本世纪中期（2050年）总人口达到16亿，真实城镇化水平达到75%，城镇人口的分布为：特大以上城市占30%；大城市占15%；中等城市占10%；小城市占5%；建制镇占15%。从这个意义上说，只要制定出合理的规划，引导城市人口主要分布在中等以上的城市，即使不提“大城市优先发展”也是可以的。

　　蔡继明表示，应放宽对特大城市和超大城市发展的限制。多年来，我国一直将100万人口以上城市定义为“特大城市”，政府出台的有关城镇化的政策都有“严格控制特大城市规模”的提法，这显然不利于“大城市优先发展”战略的实施。他建议，对100万~400万人口的大城市，积极鼓励其发展；对400万~800万人口的大城市发展，要适当加以限制；对800万以上人口的大城市发展，才有必要严格限制，要争取有更多特大和超大城市发展成具有较强竞争力的国际化大都市。同时，国家对人口规模和经济总量已经达到中等城市水平的建制镇，应尽快升格为市。比如，广东省东莞市下辖的虎门镇，其城镇人口已经超过50万，财政收入超过18亿元，但仍然是镇级政府编制，严重制约了虎门城镇化的进程和经济社会发展。

　　对发展小城镇作出限定和科学规划

　　蔡继明说，如果考虑到中央已经在多个文件中强调发展小城镇而不便加以改变，那就应该对发展小城镇作出明确限定和科学规划。应该强调，所谓加强小城镇发展，重点是建设好1.9234万个建制镇中2000个大镇（包括城关镇和中心镇）；把相当一部分城关镇发展成小城市，有条件的建成中等城市；绝不是笼统发展所有建制镇，更不是盲目发展数以万计的非建制镇。在推进城镇化发展的过程中，处在都市群中的小城镇，均可视为大城市的卫星镇来发展；未处在都市群中的每一个县，最多选择交通条件较好、非农产业发展基础条件较好的一两个镇，作为县域经济的次中心加以发展。到2050年，国家应将2000个城关镇和中心镇发展成平均容纳10万人口的小城市或镇级市（总计容纳2亿人口）；将其余2000个交通条件较好、非农产业发展基础条件较好的小城镇建设成能平均容纳2万人口的中心镇（总计容纳0.4亿人口）。