就地城镇化是不明智的

　　记者：关于城市化对中国未来经济的推动力，中国有很多争论。一些人从固定资产投资和消费需求的增长等出发，认为城市化是中国未来经济的最大动力之一。一些人则从目前中国农村已剩的为数不多的剩余劳动力出发，认为中国的城市化已经差不多进行到尾声。你怎么看？

　　亨德森：我不认为中国的城市化已经到尾声，但是确实速度在下降。挑战还是在未来。未来城市的劳动力可能没有达到你想象的教育水平，特别是，农村人、农民工的孩子接受的教育有些时候和他们父母一样不好，这样是无法满足快速增长的国家的需要的。

　　我们可以说，在过去20年里，城市化是中国经济的增长动力。在1990年代那个时候，城市化进程中的劳动力相对获得较好的教育。那时的城市化伴随着相对有较高技术含量的劳动力，他们更有生产力。和世界上的其他国家一样，人力资本的积累将是中国经济发展的最大推动力。

　　中国现在的城市化率大概是50%。在未来的25年里，中国城市化会继续进行，城市化率可能达到65%或70%。从事农业的老人将要退休了，现在农业大概有3亿劳动力，在未来的25年里很减少到1亿，甚至更少。农业会更加机械化，拥有更高的技术含量。

　　记者：中国目前的城镇人口数量，包括了行政区域人为扩大包括进去的人口，但是那些被划为城镇区域的人口密度并未达到城市的标准。即，中国更多的是土地城市化，而非人口城市化。这导致了很多投资资金和土地资源的浪费。世界上的其他国家城市化进程中是否出现过这种状况？

　　亨德森：在世界上许多国家，怎样定义城市，都有一个议题。有些按行政区域，有些按人口密度，有的结合这两个来定义。在美国，有基本密度，但是我们按行政区域定义城市和乡村。我们也可以有城市人口住在乡村行政区域，也有乡村人口住在城市行政区域。

　　中国的城市对农用土地的扩张，并不独特，实际上和许多其他国家一样。而城市保持在市中心，向周围的乡村扩张某种程度上是受限的。但是，中国有两点比较复杂，一个就是粮食安全，担心城市扩张过度占有农用土地。二是，城市占用农用土地，而农民没有获得市场价格的补偿。在征用农用土地的成本和之后转为城市用地的售价之间差距很大。不是说其他国家不存在这种情况，但是中国的情况更普遍。这对农民不好，他们的土地被征用了，而他们得不到充足的补偿，找工作也困难。我觉得中国的情况比较特殊：国家法律允许城市使用农用土地，但不给农民市场价格补偿。

　　记者：就地城镇化是现在中国城镇化中的一个新动向，有些人认为这符合中国的国情，有些人认为乡村没有足够的人口形成一定规模城市，你怎么评价中国的这个新政策？

　　亨德森：这是15到20年前的那种城市化政策，就是离开农田，不离开土地，呆在同一个地方，本地产业化。我不认为现在这是一个可实现的政策。离开土地的年轻人不愿意去临近的小镇，他们想去有工作的大城市。在江苏省，有很多小一些的城市也许可行。因为它们靠近上海，同时交通网络又比较发达。但是，如果是内地的小城市，这个就不太可行。

　　现在，乡村地区的人口正流向城市，乡村人口聚集在孤立区域形成小城镇是很不明智的。

　　约束土地分配和城市管理

　　记者：你提到中国的土地使用总体规划，没有法律的力量来约束土地分配，在发达国家如何约束土地分配？

　　亨德森：他们通过"约束区域"（bind zoning），有一个由规划者、当地企业、社区制定的城市规划，把城市土地划分成不同用途的区域，有居住区、商业区、工业区和混合区域等。这就成为了一个约束计划，意味着在这些区域拥有土地的人们出售土地时，要用于划分区域的用途。比如你拥有一个房子，没有人能够改变用途，拆掉它建造一个工厂，那样会违反区域规定。此外，有区域委员会和听证会。假使我想把我的房子改成工厂，去向区域委员会表达我的意愿，区域委员会将组织听证会，我的邻居们可能会抱怨建工厂会造成交通阻塞、噪音等，他们不想要我改建成工厂。那么，我基本上是建不成工厂的。

　　中国的土地使用很没有组织，土地可以用于多种用途。此外，虽然有分配土地用途的计划，但没有人真的按照计划行事。

　　记者：刚说到发达国家的经验，对中国来说，有可借鉴性么？

　　亨德森：问题在于要有一个有效运作的法律体系。

　　在中国，你有规划，但是规划是政府制定的，政府实际上是跟企业互动，决定一个新的土地要用于做什么。所以，政府既涉及土地使用规划又涉及土地使用分配。在政府分配土地用途时，没有任何约束。有时候虽然有规划，但他们会干脆忽视规划的存在。要对出售土地的机构进行约束。应该要遵循规划，或者说应该要有一个程序，这个程序可以在某些情况下改变规划。

　　记者：让市长对市民更负责任，要改变激励标准，你认为在中国应该设置怎样的可衡量的政绩评价标准？

　　亨德森：在美国的体制下，我们投票给市长时，基本上主要看两点。

　　一是他在提供公共服务上表现如何，如交通是否管理得好，学校是否运作良好等等，这些都是首要的。

　　二是看他是否擅长给我们的城市带来工作机会，吸引企业到我们的城市。但是，这是第二位的事情，因为人们认为这些由市场决定，也决定于城市中人们的技能。当然，基础建设服务某种程度上也需要市长负责。

　　在中国，共产党在历史上评判市长的表现时，主要是看增长和经济机会这一方面，忽略了服务这方面：空气质量、学校质量、犯罪率、交通管理等，某种程度上这需要改变了。要加入环境的因素。但是要让市民有机会表达他们的判断：这是个好市长还是坏市长，还需要很长时间。所谓的市民，不只是拥有户口的人，而是居住在这个城市中的每一个人，移民不应被看做是移民。

　　记者：你提到城中村应该融入一般住宅，而且合法化，有更多的理由吗？

　　亨德森：像北京有300个以上的村庄，这引出一个重要的问题：如何将村庄融入城市规划和城市土地系统。在这些社区，公共服务是如何被提供的，我不太清楚。让人担忧的是，像巴西有些地方甚至不在政府的管理之下，而是在其他人的管理之下。这会导致很多问题：怎样提供干净的水，解决缺水问题，怎样组织土地使用。

　　记者：你有研究过美国的这类住宅吗？

　　亨德森：美国也有不平等、社会不公正这类问题存在，但并没有这样的"城中村"。虽然我们有贫穷的社区，但是这些社区和其他一样，属于同一个区域系统，同一个用水、教育系统等。中国的问题就是，这些区域没有融入城市。

　　记者：中国应该取消给穷人提供公共住房保障，而换之以补助吗？你的理由是？

　　亨德森：我知道中国有一些小的公共住房项目，我不太清楚它们的质量，但是我对它们的理解是，它们代表性地帮助贫困人群。

　　给住房补贴在美国是比较常见的，这是个管理的问题：是公共部门运行更好些，还是私人部门运行更好些。我觉得中国的这个问题与移民有关。像北京或者上海这样的城市，移民占据总人口的30%以上，他们没有公共住房，他们的住房条件比较差。

　　在世界范围内，这都是个难以解决的问题，没有所谓的"魔法弹"可以解决它。

　　记者：在城市化过程中，那些城市新移民的教育问题该如何解决？

　　亨德森：提升小城市和郊区的教育质量和教育机会。如果你想维持城市的长期健康，应该少关心建立北京或上海这样的"窗口城市"。不应该通过让移民的生活条件很悲惨来限制移民，而应该也让其他城市能够获得投资。在首尔，政府客观地在各处投资，在全国维持一个标准，这增加平等，也使得效率更高。

　　我建议在全国范围内取消户口系统，我不认为这个系统能没问题地持续下去。