通过土地利用规划和市场运作建设宜居城市

　　4.27 所有城市土地市场都面临一个内在矛盾，一方面希望有一个完全自由的市场，使土地售价最高和利用最好；另一方面，又需要通过土地利用规划来监管这个市场。甚至在市场导向最强的国家，土地市场都受到监管。这些监管是为了实现两个目的：第一，是确保形成不同土地利用类型的功能分区。因此，不受欢迎的使用者(如工业、污染户)能同其他用户隔离(如居民用户)。这确保居民区不会有污染型工业，不会产生危险、污染和降低物业价值。第二，协调私人土地利用和公共土地利用如交通基础设施，这样高速公路和其他交通设施可以为工业园区服务，而居民区则要靠近铁路和公交汽车，方便出行和购物。

　　4.28 中国面临两个问题：首先，尽管土地市场是相当自由的，但却不是完全竞争的。开发商可能不需要真正支付征地的真实成本。其次，从规划来说，中国同发达国家一样制定有土地利用的总体规划，但是，中国的详细规划和土地利用总体规划衔接得并不好，且缺乏法律的权威性；而在发达国家中，基于总体规划的详细规划有约束土地配置和使用的法律权威。

　　4.29 确保土地由出价最高者获得，并实现最好利用。中国由国土局掌握的城市土地是通过土地使用权出售的方式给开发商的。出售土地的方法是一个重要问题，因为历史上往往是通过协议转让的方式将土地出售给有关系的开发商的。所有政府拥有的土地使用权都应该通过拍卖出售，其中竞标价格应该起决定作用，要求中标者有支付能力且执行合同的记录良好。招标体制下开发商要承担项目的真实成本，即除了按市场价格支付征地的成本外，它们还应该支付完成其项目开发所必需的基础设施(例如次级道路、污水系统和管道等)的投资。或者，根据市政府的要求支付项目开发对城市影响方面的成本，这样可以回收基础设施的投资成本。

　　4.30 加强城中村的产权保护，整合城市行政管理。如何处理城中村？由于这些土地是为城市发展的目的而进行开发的，虽然市政府也许早就该购买这些城中村土地，但土地所有者的产权应该得到尊重；特别是，为了降低地方土地市场的不确定性，要明确规定村民出售土地使用权的合法性。但是，市中和边缘地带的城中村要纳入城市的统一管理，所在居民应该获得全面的市政服务，同时也要交纳所有的城市税收。城中村的再开发项目应该遵守城市的总体规划和区域性详规。

　　4.31 制定区域性详规。在一个竞争性土地市场背景下，城市的总体空间格局应该受区域性详规的指导。区域性详规确保每个地块的利用决策并不是由每个个体开发商完全掌控，因为开发商可能无视城市总体规划，导致土地的无序开发。在发达国家，区域性详规限定了产权，通过规定在特定地点以特定密度建设特定类型建筑的法律权力。规划要随着长期需求条件的改变而作出相应调整。详细规划允许有调整，允许在特定区域进行不一致的利用。为了确保详规的意图得到贯彻执行，允许方案变通的决策必须通过一个公开透明的程序完成。受到负面影响的各方应该出席，并同意这种方案变通(也许申请变通者需要做出一定的补偿)。

　　4.32 区域性详规的法律应该在权限范围内对城区所有未来土地使用进行规划，包括国有土地、军事用地和村级集体所有的土地等。由地方人大通过城市的总体规划是赋予这些规划以法定权威的第一步。城市需要提前制订规划和完善相应制度，加大培养培训专业人士的投资，包括培养城市规划、交通规划以及房地产需求预测等领域的人才。

　　4.33 中国的土地市场被认为是腐败的和相当无序的。市场纲纪和区域限制有助于解决这个问题。

　　4.34 在各个国家，一个政策问题事关低收入人群。历史上来看，其他国家都为穷人提供公屋，失败居多，最终陷入不健康、被忽略和拥挤如贫民窟的境地。一个政策是为穷人提供住房金券和其他住房补助。

　　4.35 还有两个与住房补助项目有关的方面。一个是作为住房升级的内容之一，政府不应该摧毁已存在的低收入人群住房，尤其是历史悠久的街坊，尽管它们很明显已经比新建筑差。如果住房补助提升了低收入人群的有效需求，宜居的低收入住房的质量提升，就应该交给市场。第二，我们已经说过“补助移民”的问题。

　　4. Ⅳ 城市管理

　　4.36 城市管理改革需要重新界定市长职责，重构城市金融，改革行政层级。

　　重新界定市长的职责

　　4.37 城市政府的主要职责是为居民提供良好的公共服务，并适当投资于公共基础设施以补偿民间投资的不足。如前面第3节中所述，中国的市长目前更多地扮演了类似于公司CEO的角色，同时面临来自上级的控制和激励。市长们所面对的绩效考核标准同城市公共服务的质量和供给没有多大关系。目前，一些标准可能主要针对全国性的问题，如农地征用、城市密度等。然而，这些标准往往因为没有相关的惩罚措施而常常被忽略了，而不像工业增长绩效那样成为对市长进行评级的依据。

　　4.38 执行和设计绩效标准是一个许多国家都面临的难题。现代社会的一个关注点就是如何为城市管理者提供一套激励结构使他们按自己的意志达到合理的绩效标准。许多国家是依靠不同的制度安排来激励市长服务好市民的。

　　4.39 在不能推行激进的制度改革的情况下，政府应该有创造性地设计对地方政府官员的激励结构。目前政府官员们已经有工业增长、土地征用、投资等方面的绩效标准，完全可以增加能否为市民有效及时地提供服务这样的新标准。例如，提出一个城市所有城市年轻人(包括移民者的孩子)的入学率和毕业率的标准，从行政考核角度看，把它作为一个重要的考核指标并不难。应该更多关注如何为城市管理者制定出可以测量的定量标准，如是否提供了城市公共服务和改善了居民的生活质量。同时，实现了这些目标就应该给予奖励。