“大中小城市的道路之分”是一个伪命题，警惕大中城市对于新兴的有活力的小城镇的剥夺

　　主持人：关于城镇化的发展方向或者是以什么规模推进，观点各异，或说以大城市为主，或说以中等城市为主，或说以小城市、小城镇为主，如何来认识这些观点？

李铁：警惕大中城市在行政等级化的城市管理体制下，对于新兴的有活力的小城镇的剥夺。

　　李铁：我认为，当前所谓的“大中小城市”的研究、“大中小城市的道路之分”，是一个伪命题。为什么说是一个伪命题呢？

　　第一，老百姓选择就业，自己会选择流动方向。上世纪80年代我们就提出发展小城镇、发展中等城市、控制大城市等，结果根本干扰不了这个流向。人的选择是不受这样的政策干扰的，所以提出 “大中小城市”的发展方向和政策是没有太大意义的。

　　第二，行政等级化的资源分配体制，决定着资源一定是流向高等级城市。举个例子，计划分配的土地资源，基本上被省会城市所截留。前些日子去八省调查，询问某省会城市的负责人，“你们每年的土地指标是多少？”他说是35%的土地指标。我又问省会人口占全省的多少，他说是12.5%。也就是说，省会12.5%的人口占用了35%的土地指标。恰恰这些大城市、高等级城市把土地指标截留下来了。大量的资源被截留，意味着他们将比低等级城市、中小城市获得更多的发展机会。这导致了高等级城市的发展非常得快，但是问题也十分严重。在这种行政等级化的城市管理体制下，应警惕大中城市对于新兴的有活力的小城镇的剥夺。如沿海一些省份的地级市、县级市发展速度之快，城市建设水平之高，在相当程度上是依赖以行政手段向下获取资源。城市化的核心在于如何实现人口的转移，从沿海地区一些小城镇发展的历程看，一些传统体制下的小城镇已经发展到几十万人，吸收农村劳动力最具优势，但在体制上仍然处于被剥夺的地位。

　　城镇化与行政等级有什么关系，对城市体制的认定是否需要重新审视

　　主持人：这种行政等级化的城市管理体制对进一步推进城镇化有何影响？

　　李铁：城镇化的目标应该是指农民最终进入这些城市和建制镇。按照国际上一般对城市的认定，我们所有的建制镇的镇区都可以叫做城市，因为美国的城市设置达到人口3000人，就可以得到认定。可是在中国，建制镇的统计范畴是属于农村，而且建制镇又隶属于城市的管辖。如果我们提出城市化，那是否意味着各级城市政府利用自己管理上的优势权力，使得要素的走向更多向城市倾斜。

　　对于很多人来讲，一想到城市，就把这些城市类比为国外的城市。实际上，中国的城市因为行政区的管辖设置是有等级的，所以我们看到直辖市、副省级城市、地级市、县级市还有建制镇。很多人都会诧异，城市化和行政等级有什么关系？如果我们按照行政等级来看城市的话，我们很难区分城市的大小。例如广东的虎门镇，镇域人口已达百万，按照中国城市规划法划分的人口规模，已经属于大城市，但是这里只是一个建制镇。还好这个建制镇隶属于东莞市，东莞是个地级市。还可以举浙江省金华市的义乌市，这个县级市人口规模已经达到200万，这里指的是县域人口。城区人口也达到了近百万的规模，而上级的主管城市金华市，城区人口规模仅60万，虽然金华市在改革上已经下了很多功夫，放给了义乌市几乎所有的地级行政管理权限，但是义乌市作为一个城市，到底是按照大城市还是按照县级市，来确定它在城市等级中的地位呢？全国排名前1000名的建制镇平均镇区人口7.1万人，财政收入4亿多元，人均财政收入水平超过了县级市的平均水平。这些建制镇如果在其它任何一个国家，作为一个城市的地位是不可撼动的。但是在中国，正是由于行政等级的关系，这些建制镇处于地方行政等级的最底层，没有办法履行一个城市政府的正常的行政管理职责。最重要的是，正是这些建制镇、人口和经济总量较大的县级市和地级市，接纳了大量的外来农民工。例如，广东东莞的长安镇，镇区外来人口57万，本镇人口仅4万，作为一个镇级的行政管理权限，财政要上缴，你叫它如何解决如此庞大的外来人口的公共服务问题？正是在这个基础上，我们要重新审视对城市体制的认定。

　　新型城镇化可以成为一种刺激消费和内需的制度性变革，也有可能转化成为过去常见的政府投资带动

　　主持人：新型城镇化不仅是建设问题，更是改革问题。您认为当前推进城镇化首要要解决的问题是什么？

　　李铁：我国的城镇化走到今天这个程度，不能说过去的制度都是好的，更不能说都是坏的。城镇化还是要往前推进的，但要解决问题，首要解决的就是非农就业的问题。同时，我们要看到，过去各地政府的城市建设投资，开发商是最大的获利者，产生了利益格局一些不合理的现象。那么，今后的利益格局如何协调呢？另外，如何启动非农转移人口消费的问题也需要有更大的勇气和魄力。

　　因此，我们面临的不是简单的城镇化问题，是在一个既定的利益框架中如何重新决策的问题，2亿农民工和7500万流动人口能否成为决策的出发点，将会决定新型城镇化是否成为一种制度性的变革。2亿多非农转移人口的所有问题能够一次性解决吗？当然是不可能的，因为即使付出了整个公共支出，也不可能解决积累下来的所有问题。改革不是一下子打翻过去的东西，改革需要在不同的利益环境当中寻找更好的办法。

　　看到各种改革提法的时候，我更关注的是这些提法能否转变成为实际的行动。城镇化的各种提法目前可以说都还停留在表面上，还没有深入地揭开我国城镇化所涉及的各种利益格局，以及各种矛盾关系的化解。这些提法很可能在传统习惯的势力和观念的影响下，仅仅停留在表面上。新型城镇化本来可以成为一种刺激消费和内需的制度性变革，也有可能转化成为过去常见的政府投资带动。

　　城镇化要逐步增加市场、民办因素，避免重城市外观、轻权利制度的偏向

　　主持人：有一种说法，过去的城镇化与我国过去行政主导下的工业化过程很相似，新型城镇化如何汲取我国工业化的经验和教训？

　　周其仁：城镇化比工业化复杂。比较起来，一个工业项目定错了，一个厂子建错了，比起城市布局、投资和建设的出错，太“小巫见大巫”了。要承认，城市出错的迹象，现在已经不少。一个明显的情况就是人口特别愿意去的地方，经济聚得起来的城市，投资不足、设施不足、承载力不足。反过来，有不少地方，路修得宽宽的，楼盖得高高的，新城建得远远的，就是没人气。两边都不经济，何以至此？细究下去，还是现有的城镇管理是高度的行政化，从城市设立、土地获得、建设规划、福利标准，全部靠行政审批。如果拿工业化的经验来参照，现行的城市体制，比过去计划经济时代的工业体制，似乎更依赖于行政权力、行政命令和行政审批。

　　展望未来十年，中国的城镇化还可以大有作为。但是，国家工业化的历史经验也教育我们，如何为之，更为关键。在这个过程中，怎样避免过去重物理外观、轻权利制度安排的偏向，怎样减弱行政主导城市化的色彩，增加城市化进程中的民办元素和市场元素，是值得继续研究的题目。

　　主持人：政府在城镇化过程中该怎么合理界定自己的位置？怎样发挥“民办、市场元素”的作用？

　　周其仁：政府的功能很重要，但这把“刀”得用到合适的地方，不能乱用。政府起到的作用，一是集合信息，帮助大家借鉴先行者的经验；二是把规划做好；三是市场和民间实在不能做的，政府应该兜底，一旦市场有条件做了，要及时放手。

　　不能所有事情都是政府来做，不适合政府做的就应该退出来，允许民营资本力量更积极地进入到城市建设中。一些小城市，一个城市管委会可能就可以管好了。大量民间的因素，可以由下而上地发挥作用。举个例子，香港维多利亚港的一个新隧道就是一家公司修的，通过招投标选择公司，香港特区政府把收费权给它很多年。一个公司接手了，做错了市场要处罚它的，就承担财务责任。还譬如民办的工业园区，大型居民住区、城市综合体等等，几万人甚至10多万人，也可以民营、民办、民管，搞得人气很旺。这其中当然该政府管的还是政府管，如刑事案件等，没有政府当然不成。但很多社会性的、经济性的公共事务，不是非政府就管不好的。深圳有个天安数码城，还有一个华南城，都有新鲜经验，可以研究、提炼。