城镇化进程对财税体制提出挑战，如收益与风险的分享共担就是一个复杂的问题

　　主持人：城镇化与财税体制密切相关。您认为城镇化的进一步推进会对财税体制提出哪些新要求？

刘尚希：应充分考虑城乡公共服务供给的动态协调，从而防止公共服务的供应与需求脱节的现象。

　　刘尚希：在城镇化过程中，会产生收益，也会发生公共风险，收益与风险该如何分享、共担是一个复杂的问题。这对当前的财税体制提出新挑战和新要求。

　　城镇化会带动经济增长，税收增多。同时，还会带动土地增值，农用地转为建设用地，土地资本化收益十分可观。土地还可以成为政府的融资杠杆，大大扩增政府可支配的经济资源。除了政府、农民和市民以及开发商等多方利益主体在横向上参与城镇化收益的分享外，还存在中央与地方之间纵向的收益分享。由此带来的税收，是按照分税制原则分享的。

　　同时，城镇化也会导致各种各样的公共风险。例如环境、生态问题、资源消耗引发的自然风险，以及农民进城带来的基础设施、公共服务的供应压力，还有征地、拆迁中的利益冲突引发的社会风险等。

　　我国现行的财政体制，考虑的基本面是收益的分配，没有形成一个全盘统筹考虑的收益分享与公共风险分担机制。如税收的划分，是没有考虑其背后的风险的，发展总部经济得来的税收，其社会成本低廉，而开矿、发展制造业得来的税收，其风险成本却很高。产生的收益有明确的体制安排，而公共风险却没有纳入财政体制，总是等到难以为继的情况下才会被迫分担。这很容易导致城镇化进程中的公共风险不断累积，无法及时地化解。显然，如何防控城镇化中的公共风险并对其未来成本作出明确的体制安排，是对财政体制提出的新挑战。

　　实现城乡一体化，不可忽视 城乡公共服务供给的动态协调

　　主持人：在相关城乡一体化的探讨中，对城乡公共服务供给的均等化、一体化关注较多，您认为在公共服务一体化过程中需要注意哪些问题？

　　刘尚希： 从整体视角来看，坚持城乡公共服务供给的均等化、一体化的大方向是正确的，但是在城镇化过程中，可能会出现就城镇考虑城镇，或就农村考虑农村的现象，没有充分考虑城乡公共服务供给的动态协调，从而导致公共服务的供应与需求脱节，同时造成大量的资源浪费。例如，在新农村建设以及解决“三农”问题时，如果按照静态的思路去考虑提供各种各样的公共服务和设施，若干年后随着城镇化的发展，农村人口逐渐流入城镇，出现空村现象，原有的公共设施就会出现闲置、浪费。同样，城镇建设过程中， 若没有充分考虑农民进城以及跨城镇流动人口的需求，仅局限于城镇户籍人口，城镇运转就会陷入拥挤脏乱无序的状态。

　　因此，在公共服务提供上，要充分考虑到城镇化过程中人口的流动及变化，考虑到农民变市民节奏的变化。如果忽视城镇化所引起的人口、劳动力以及家庭的变化，以静态的思维来追求公共服务的均等化和一体化，就有可能造成公共服务在供应上成绩显著，而城乡居民对公共服务的需求是否得到满足则被忽略，导致公共服务的供应与需求两张皮。不言而喻，这不只是造成巨大的资源浪费，更重要的是会引发民众的不满和社会对政府的不信任。

　　服务是跟着人走的。在大量人口、劳动力和家庭处于不断流动变化状态的情况下，如何使公共服务的提供适应这种城镇化、工业化过程中人口大流动的新情况，对各级政府的公共服务供应是一个很大的挑战。

　　农民分享城镇化利益的政策底线

　　主持人：十八大报告指出要加大城市支持农村的力度，加大强农惠农富农政策力度，在进一步推进城镇化过程中如何保护好农民的利益？

　　党国英：过去的城镇化过程确有一些牺牲农民利益的地方。农民如何分享新型城镇化利益，我认为以下几个方面是政策底线。

　　第一条政策底线是“居者有其屋”。要坚定不移地调控房价。只要房价稳定下来，就不会再有人把住房当作投机对象。房价下跌到合理水平，进城农民中的高收入阶层可以购买商品房，中低收入阶层可利用廉租房，实现城市定居的愿望。

　　第二条政策底线是尊重农民迁徙意愿。要解决制止强制征地、强制拆迁的错误行为。除非出于重大公共利益(如国防和公众安全等)的需要，其他不重要的公共利益要求以及商业用地要求，必须征得农民同意，并按照协商价格给农民补偿，方可进行相关交易。所以，在涉及占地、拆房这类问题上，要讲大道理，大道理管小道理。资源配置效率当然要讲，但要承认历史形成的事实。

　　第三条政策底线是尊重农民土地财产权。中国法权上的集体所有制是“共同共有产权”，而经济研究表明，农业生产适合采用“按份共有产权”或“私有产权”。按照这个要求，我们要实行多元化的土地产权制度，将农业生产用地归于农民或农民按“按份共有”原则组织起来的合作社，将少量土地作为“公地”，按“共同共有”原则归集体或社区所有，而宅基地则完全归农民所有。目前可尽快采取的措施，是落实中共十七届三中全会精神，确立农民对耕地的无限期承包权。这种改革可以让农民增强土地财产权意识，拒绝非法夺地。

　　只要上述底线得以确立，我国的城镇化就不会过分伤及农民利益。

　　主持人：有人担心，进一步推动城镇化，会突破耕地保护红线，您怎么认识这一问题？

　　党国英：合理的城镇化不仅不会突破耕地保护红线，反而还有利于保护耕地。我国城市的经济密度仅为日本的十分之一，土地浪费严重。农村地区的非农用地规模也很大，所以，合理规划城市用地，其实有利于保护耕地。例如，农村区域的建设用地有18万平方公里左右，如果逐步地使农业转移人口进入城市，农村复垦1亿亩土地也不是难事。国家已经采取了城乡建设用地“增减挂钩”等措施来解决这个问题，应该说是有成绩的。但因为还有一些政策缺陷，完成保护耕地的任务并不乐观。一个可考虑的政策，是建立农业保护区制度，取代目前的基本农田保护制度，以加强农地保护。中央政府可以要求地方政府在建立农业保护区的前提下，扩大土地使用的自主权。地方政府则应进一步明晰土地产权，确保土地利用规划的法制化和民主化。