摘  要：城市景观规划是对城市形态与景观的公共价值领域的控制引导，实现城市建成环境的“形态和谐”。从经济学的角度分析城市景观规划的必要性，并提出实施城市景观控制的经济途径和其他方法。

关键词：城市景观  城市景观规划  经济学

1.景观与城市景观规划

    景观可以分为自然景观、人工景观和人文历史景观。对景观概念大致存在三种理解：一是从物质环境出发，将景观视为客观存在的景物；另一类从人们的主观感受加以描述，将景观看成人们心中的感受和印象；第三类则结合客观环境和主观感受，将景观理解为客观事物在人们主观感受中的体现。

    景观最初关注的是景物的视觉特性和文化价值，在不同的学科领域有着不同的理解。地理学和景观生态学将其进一步拓展，引入“地域综合体”作为共同的概念基础。但地理学主要关注景观的要素（气候、地貌、土壤、植被等）特征和景观形成过程，而景观生态学研究景观空间单元间的组合和相互作用，同时也接受地理学中景观的类型涵义（如城市景观、农业景观）。

    景观规划起源于园林设计和景观建筑。它是以人为中心，结合各种土地利用方式，构成和谐有效的地表空间的人类活动方式。20世纪景观规划才开始作为学术术语出现，60年代是其主要起点。它将景观作为“资源”并从“整体”上看待，并将人类需求与景观的自然特性与过程相联系，主要关注宏观尺度上的资源配置。它强调景观供人类观赏的美学价值和景观作为复杂生命组织整体的生态价值及其带给人类的长期效益。而本文中讨论的景观规划含义与内容相对狭窄，主要关注的是其美学价值、人文特征和社会属性。

    “城市景观是指在城市范围内各种视觉事物和视觉事件构成的视觉总体，是城市实体环境通过视觉所反映出来的城市形象，是人工环境和社会环境的结合体。”在这一定义中强调了城市景观的视觉特征，同时也指出城市是人类生存占据的自然空间，必然带有强烈的人工和社会属性。而在城市中，人工环境和社会环境往往凌驾于自然环境之上。城市景观不仅包括城市所在地的自然风貌，还包括城市发展过程中的人文景观。城市景观规划是针对城市形态的建立和发展，以及城市景观形成的公共价值领域加以规划控制与引导。

2.从经济学原理解读城市景观

    经济与生态的英文“economics”和“ecology”都源于希腊文词根“oikos”，意思是“家”。经济学家的研究正是对“人类家园”的考虑。经济学研究资源的合理配置，然而单纯以市场作为资源配置的方式并不能实现合理配置的目标。通过经济学的一些概念，我们可以分析城市景观规划的必要性。

    2.1  外部效应

    经济学的研究考虑到外部效应的影响。阿尔弗雷德·马歇尔（Alfred Marshall）分析了外部经济对经济增长的有利影响。他发现当一些有相似特点的公司聚集到一起时，他们会相互依存，共同发展。从马歇尔起，经济学家开始对产业的外部成本增加加以研究。不利的外部效应会对经济增长产生不利影响。在商品生产过程中存在着私人成本与社会成本，既私人的经济活动产生了外部成本。外部成本不能通过市场消除，而是将不利因素转嫁他人。当一个项目对周边景观环境产生负面影响的时候，若计入环境影响的外部成本，价格将高于市场均衡价格，但此时社会总福利达到最大。可见外部成本越大，社会总福利达到最大时的价格越高，产量越低。当外部效应影响环境的时候，被称为环境影响。环境影响“是发展引发的景观结构，特点和性质的变化”。其中，视觉影响是环境影响的一个子集，它“仅仅与景观中可见的景色变化有关”。（景观协会和环境评估协会，1995）一些项目产生了积极的外部效应并在广泛的景观范围内提供了公共利益。忽视积极的外部效应会浪费资源并破坏景观的质量。

    2.2  公共物品

在城市中，公共设施如公共交通、公共绿地等都是公共物品。这些物品多增加一个使用者的边际成本为零，无法将某个人排除在使用者之外。公共物品由于本身的特征使得经营者无法从中直接获得利润，因此市场本身无法让私人企业提供这样的公共物品。在城市景观规划中，公共开放空间是重要的部分，需要通过规划保证公共利益。随着政府对公共物品的提供，由其带来的外部效应也影响着周边地段的开发。例如城市公园的建成，在提升景观环境品质的同时也提高了周边土地价值，带动房地产增值。这一部分房产可以收取土地增值税，在一定范围内收回政府对公共物品的投资。同样，当城市公园建成后，如果对周边地段房地产开发不加控制，城市公园很可能被周边高楼包围，成为周边楼盘的“私家花园”，也将严重影响城市公园的环境品质。对于这样的项目也应制定相应的处罚措施。

    2.3库兹涅茨环境曲线

    环境经济学家将经济发展水平与环境退化水平联系，得出“库兹涅茨环境曲线”。从这条曲线的特征可以看到，当经济发展到一定水平的时候，人们对环境的影响将减轻。但城市景观环境的改变往往具有不可逆转的特征。许多景观一旦遭到破坏很难恢复。即在这条曲线中还存在一条水平的直线，一旦景观变化超过一定阈值，这种变化就成为不可逆的过程。例如城市天际轮廓线反映了城市整体空间意象，它的形成并非一朝一夕，如果不加控制，优美的天际线将难以恢复。

    近年来城市景观的种种问题于我国目前处于城市化快速发展阶段有着密切的联系。为追求经济利益的开发行为和为追求政绩的政绩工程是对城市景观影响的最大外力，对城市景观环境的有序形成产生了很大影响。经济学是研究理性经济人的经济行为，引导人们进行有目的生产活动，创造资源，更重要的是对资源进行优化配置。对眼前经济利益的追求使得我们迷失了方向，对经济学的理解出现了偏差，也对城市景观产生了不良的影响。

3.  城市景观控制的经济途径

    城市景观规划关注的是城市建成环境的“形态和谐性”，是对城市形态与景观的公共价值领域的控制引导。在进行景观控制时，可采取合理的经济手段来达到控制引导的目标。

    城市景观规划控制的是城市的建成环境，但并不意味着城市空间意象的一成不变，同样要考虑到城市的发展。例如前面提到的城市天际线问题。一方面，城市天际线是宝贵的公共财富，另一方面，不可能因为会破坏天际线而停止对城市的开发。如果过于严格的保护，大都市就不可能形成。如果过于放松，历史城市优美的天际线就会丧失。问题的关键不是是否应该保护而是如何进行控制，以及在什么地方进行控制。阿伯克龙比（Abercrombie）认为不同的文化和历史阶段将产生具有当时时代特点的天际线。也许应在历史地段保持历史的特征，而在其他地区发展新的天际线。

    单纯的市场机制无法实现城市景观最优的目标，因此需要通过其他手段将环境影响的外部效应“内部化”。对产生积极外部效应的项目采取经济激励手段，而对具有消极外部效应的项目采取经济惩罚措施，将其消极的外部效应转移至项目本身。

    税收可以有效地将环境影响的外部效应“内部化”。对于环境和景观效益明显的项目政府可以采取优惠的税收政策加以鼓励，使得项目的开发商或私人业主从中获得直接的经济利益。与税收政策类似的，是政府对这类项目进行财政补贴。

    容积率奖励是推动设计控制策略实施的经济机制之一。奖励机制的广泛使用，通常是为了鼓励开发者提供公共设施和公共空间。通过这种经济激励手段使得项目开发满足景观规划控制要求，为城市提供更多的公共服务设施和公共空间。

    关联条件（linkage requirement）也是一种积极的经济机制，规定一定面积或投资规模的开发项目建设必须提供和资助相应数目的公共设施和公共空间。在旧金山的规定中，商业开发项目要按照1:50的建筑楼板面积提供公共开放空间，还规定开发项目造价的1%要用于城市公共艺术。

    在城市景观控制中应针对对景观产生负面影响的建设采取适当的经济惩罚措施，将其对环境造成的消极外部效应内部化。

4. 城市景观规划实施机制

    在对城市景观进行控制引导时，需要结合经济、人文和社会统一考虑。因此在城市景观规划的管理运行时，不仅要考虑经济方面，还要考虑运用法律、行政手段，注重公共参与。

    在设计控制与开发控制一体化的国家，法定的规划文本或区划法规是设计控制的法定依据。在纽约和旧金山，城市设计导则是区划法规的条文，具有法律效力。欧洲的多数国家开发项目也必须以法定规划中的设计导则为设计控制依据。而在设计控制与开发控制平行设置的城市中，有些设计审定只针对重要的大型项目。

    在我国，城市设计导则并不具有法律依据，将设计控制的原则落实到建设项目中往往靠规划管理的行政手段。因此有必要在规划管理者和项目开发者之间建立有效的沟通和磋商机制，保证行政手段的顺利实施，实现设计控制的目标。

    城市景观规划控制作为一项公共政策，必须建立在广泛的社会共识基础上。在制定之初就需要进行广泛的公众调查，以获得公众对城市景观的感知和评价，作为设计控制的基础研究。例如香港城市设计导则的制定在公共参与方面就做了大量的工作。对于设计控制议题在方法、法规和机构几个方面提出多种设想征求公众意见，并鼓励提出新的想法和建议。在欧洲的一些城市甚至制定设计导则编制指南和编写要点，鼓励各个社区居民自行编制设计导则，使得居民充分参与到城市和街区的建设中，也有利于设计导则的实施。

5. 结语

    实践证明，市场机制本身存在缺陷，无法保证资源的最优化配置，需要通过规划等其他手段来维护公共利益。对眼前利益的盲目追求导致城市建设的无序，也引发了城市景观的诸多问题。城市景观规划对城市建成环境的形态进行控制和引导，避免建设项目消极的外部效应，为城市提供公共空间，保护城市景观的特色。在实施城市景观规划时可以运用多种经济途径，并结合使用法律、行政和公共参与等手段，实现城市形态和谐的目标。

参考文献

1．赵民，陶小马编著.城市发展和城市规划的经济学原理.北京：高等教育出版社，2001

2．尹海林主编.城市景观规划管理研究.武汉：华中科技大学出版社，2005

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