自2001年湖南省第八次党代会提出实施城镇化战略以来，湖南的“城镇化”建设已走过12年，“新型城镇化”战略也已实施5年。

　　如今，在各级政府的积极推动下，湖南的城镇化建设进展如何？下一步该往何处去？又面临着怎样的问题和瓶颈？

　　潇湘晨报就此专访负责起草《湖南省推进新型城镇化实施纲要（2012-2020年）》的省住房和城乡建设厅规划处负责人，问计参与规划讨论设计、参与全国人大专题调研的相关专家，以期得到答案。

　　历程真正系统推进城镇化，始于2008年

　　谈起湖南城镇化的建设历程，省住房和城乡建设厅规划处处长易小林表示，虽然在2001年省第八次党代会就提出“城镇化”战略，但真正成系统地推进城镇化，要从2008年开始说起。

　　这一年可谓是湖南新型城镇化建设“元年”。

　　先是8月22日，“全省新型城市化工作会议”在长沙召开，全面部署新型城市化发展；12月12日，又下发了《中共湖南省委、湖南省人民政府关于大力推进新型城市化的意见》。

　　“早在2006年，时任浙江省委书记的习近平在浙江第一个提出了‘新型城市化’战略，湖南算是在全国范围内第二个提出‘新型城市化’的省份。”易小林回忆说。

　　在易小林看来，湖南城镇化建设历程上有三件标志性的大事：

　　第一件，是会议。在上述2008年“全省新型城市化工作会议”后，2012年8月14日，又在株洲召开“全省加快推进新型城镇化工作会议”。

　　第二件，是文件。2008年12月12日，下发《中共湖南省委、湖南省人民政府关于大力推进新型城市化的意见》；2012年2月17日，下发《中共湖南省委、湖南省人民政府关于加快新型城镇化推进城乡一体化的意见》。

　　第三件，是规划。2012年底，《湖南省推进新型城镇化实施纲要（2012-2020年）》（以下简称《纲要》）颁布，“八大工程”将引领湖南未来城镇化建设方向；2013年初，《湖南省“十二五”新型城镇化发展规划》亦出台。

　　经积极推进，城镇化建设工作颇有成效。

　　截至2012年，湖南省城镇化率达到46.65%，虽然仍然低于全国平均水平52.6%，但是差距却在逐渐缩小：从2000年到2012年，湖南年均增速为1.41%，高于全国水平的1.37%。

　　“我们与全国的差距主要是历史原因造成。湖南本就是农业大省，农业人口基数大，再加上2010年第六次人口普查带来的数据波动，因此一直低于全国水平，”易小林说，“但是应该看到的是，从2001年到现在，我们的城镇化率正在逐步增加，平均每年约有100万人口转移到城市。”

　　战略城市群？中等城市？还是小城镇？

　　对于城镇化的重点发展对象，学术界一直存在多种意见。

　　一种是“取中间”，以中等城市发展为突破口。

　　国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部建议，重点发展100万-200万人口的“中间规模城市”。理由是：“大力发展这类中间层次的城市，可以为大中小城市和小城镇协调发展找到一个具体的抓手和突破口。”

　　另一种持“向下看”的视角，希望以县城和镇为重点。

　　北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀曾撰文指出，县城和重点镇才应该是新型城镇化的重点。其中一个依据是，“在起草信阳市农村改革发展试验区报告时，调查显示，农民大多数愿意进城，而且其中76%愿意进县城和重点镇。”

　　还有一种意见，是看重城市群的带动作用。

　　最早提出城镇化概念的经济学家、全国人大财政经济委员会副主任委员辜胜阻认为，“推进新型城镇化要靠城市群引领”。因为通过推进城市群建设，既能减缓特大城市人口膨胀压力和“大城市病”，也能通过中心大城市的辐射作用，实现城市文明向小城市、城镇和乡村的扩散。

　　那么，湖南选择的发展重点是哪里？

　　《纲要》的表述是：以城市群为主体形态，长株潭城市群为核心、中心城市为依托、县城和中心镇为基础，构建大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇体系。

　　显然，湖南的发展路径综合了上述三种意见。易小林进一步阐述说：“湖南未来城镇化的重点，是长株潭、七大城市群、各个县城和中心镇，要做到大中小城市和中心镇协调发展。”

　　“没有大城市的带动，周边经济就辐射不起来，就业带动不起来。县城则是城镇化的最后一个堡垒，要以新生代农民工和随迁家属为重点发展对象。从郊区到县城到地级市到大城市，每一个城镇梯级所提供的公共服务水平、享受的资源都有所不同，因此也适合不同追求的人群。比如，月薪1400元的务工人员显然无法在大城市获得优质生活，而观念新、知识新的人才也往往不满足在小城市发展。”易小林解释说。

　　路径防止“表面城镇化”和“虚假城镇化”

　　值得注意的是，按照《纲要》，省内城镇化建设的头号工程是“县城和中心镇扩容提质”：

　　到2015年，40个发展基础较好的县（市）城区人口过20万；85个以上的建制镇镇区人口达3万以上。到2020年，耒阳市、宁乡县、浏阳市、祁阳县、邵东县城区人口过50万。其他规模较小及发展相对滞后的县（市）城区要完善基础设施，提升经济实力，人口规模要逐步超过10万。

　　在“壮大区域中心城市”一栏中，对长株潭、岳益常、衡郴永、怀张吉、邵娄五个板块14个中心城市也提出了未来具体的人口规模增长目标。

　　如此大规模的新人口涌入大中小各线城镇，城镇要如何容纳？

　　参与制定《纲要》的湖南省城市规划研究设计院副院长李彩林分析，要从五个方面提高城市的综合承载能力，分别是：夯实城镇发展产业基础、完善城镇综合交通体系、提升城镇供水能力和品质、加强城镇公共服务设施建设、健全城镇安全保障体系。

　　参与《纲要》起草讨论的湖南城市学院副校长汤放华，在此基础上进一步指出，城镇容纳能力的关键还是“就业”二字。

　　“规模如此大的人口转移，城镇定要有足够的就业岗位来容纳，方能实现城镇化。”他认为，如不能解决就业问题，城镇建设即使把所有硬件设备都扩展得足够大足够好，也只能是一座“死城”、“空城”。

　　扩大就业机会的抓手在哪里？从《纲要》可以看出，各级“园区建设”仍被寄予重望：支持省级开发区升为国家开发区，具备条件而又尚未设立省级开发区的县（市）设立省级工业集中区，有条件的乡镇发展非农特色产业园，促进劳动密集型、资源加工型产业向产业园区转移聚集。

　　但即便产业完成足够聚集度，身为城镇化研究专家的李彩林仍有一层担忧：目前湖南的人口城镇化已落后于土地城镇化。

　　在今年5月13日全国人大常委会财经委在长沙召开的城镇化专题调研座谈会上，李彩林指出：

　　“各城镇产业不断向城区集中，城区的土地不断扩张，但是人口没有相应的大规模向城市地区迁移，出现了‘表面城镇化’、‘虚假城镇化’的现象。2010年至2011年，全省城镇建成区面积增长7.39%，但是城镇人口增长只有4.82%，人口与土地扩张、产业集聚不协调。”

　　两位专家都将新型城镇化“重点”、“难点”归结于农民工进城的制度障碍，以及如何让流动人口享受市民化待遇。

　　症结如何给“进城农民”一个更好保障

　　“不仅是产业，促进农民‘进城就业’的相关配套制度也应完善。”汤放华指出，首先要改变农民被束缚在土地上的状况，促进土地流转，释放劳动力。

　　对此，易小林回应，在这方面湖南已有成功尝试——草尾镇试点。该试点中，农民们可以把闲置的耕地在政府背景的公司处登记流转，以获取固定收益。但草尾镇试点经验今后是否将在全省大力推广，目前尚未明确。另一方面，对于农民宅基地的处理，《纲要》则写入“在县（市）域内实施农村居民宅基地置换商品房、农民公寓房、物业或货币补偿”。

　　除此之外，“为确保农民能留在城镇，而不是游离在乡村与城市之间的‘两栖人口’，户籍制度也应改革，让新入城的农民享受到城镇居民待遇，如子女教育和保障住房等。”汤放华说。

　　《纲要》与此相应的，是“落实放宽城市和小城镇落户条件的政策，引导农村人口向城镇有序转移。对暂未落户的农民工，要有针对性地完善相关制度，解决他们当前在劳动报酬、子女上学、技能培训、公共卫生、住房租购、社会保障、职业安全卫生等方面的突出问题”。

　　但“完善相关制度”的地方细则，易小林则表示，可能有待国家城镇化规划出台后再统一跟进落实。

　　“很多农民进了城，留不下来，因为没有住房。湖南应加大推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。解决农民工在住房问题上享受市民化待遇，统筹保障城乡住房是个良方。”李彩林呼吁，从“住房”着手解决市民化待遇问题。

　　“其实还有更多的鼓励、倾斜政策可以考虑。”汤放华补充表示，政府可以给有意愿进城的农民提供更有效的技能培训、在企业招人时能确保获得与市民同等福利待遇，甚至也可以考虑从工商、税收方面扶持。

　　“在以人为核心的城镇化过程中，真正迫切需要的，是政策制定多站在农民的角度。”汤放华总结说。