决策层应该关注的，便是类似的社会经济互动及其规律，对中小城市的功能进行设计，使其融入到整个城市集群中，使其能很好地成为吸纳人口及生活的地方。加之市内交通、城际快运的辅助配套来构建互动式、关联式的发展机制，城市集群可能对中国经济发挥难以估量的推动作用。

　　目前而言，其细节规划还未成行，需要中央有关部门的后续深入。

　　《财经国家周刊》：从中国的发展现状看，沿海地区承载了过重的人口、产量等功能，土地制度应如何引导部分产业与人口向中西部迁移？在全国区域性发展方面，应如何调整全国布局来配合实施土地政策？

　　胡存智：首先，必须有整体统筹的良好规划，无论中西部或东部地区都应做出相应思考。

　　尽管东部地区存在个别城市集群的雏形，但完全由市场主导的形成过程中，城市之间的有机联系和互动、互补还远远不够，基本处于各自为营的发展状态。因此，在国家资源粗放开发和利用的背景下，东部城市所承载的经济社会密度并不足，其城市集群的整体运行质量还尚待提升。

　　长三角、珠三角和京津冀地区城市集群发展基础较好，海峡西岸经济区、皖江城市带以及中原经济区、长株潭城市群等也具备一定发展潜力，且其城市集群一旦形成，对中西部的影响和带动作用将非常可观。只有在城镇化进程中将上述地区作为整体考虑，分析清楚其相互之间的社会经济联系来统筹安排，才能形成巨大活力。

　　此外，对于边境地区这类既急需发展、又同时担任睦邻友好重任的特殊地区，也须展现中国经济发展的实力和活力，带动相邻周边的一些区域共同发展，将其原有的边界意义扩展为全球一体化中重要的合作区域。

　　边境地区城市集群，关乎邻国城市的发展与两国国防安全，越繁荣就越和平安定。值得一提的是，接下去的城镇化进程如果不将边境城市纳为一个整体来规划，实现其功能互补和作用提升，仅以无头绪、无目标的土地政策跟进，则将治标不治本。

　　流量替换增量

　　在全国的区域经济发展层面，目前为止还主要遵照国务院2010年出台的《全国主体功能区规划》进行实施。

　　规划详细规定了国家层面的优化开发区域和重点开发区域，将环渤海地区、长三角地区和珠江三角洲地区纳为优化开发区域，而冀中南地区、太原城市群、呼包鄂榆地区、哈长地区、东陇海地区、江淮地区、海峡西岸经济区和长江中游等地区因其特有的资源禀赋条件，则被列为了国家级重点开发区域。

　　在新型城镇化的全新要求之下，原有规划实施过程中出现的一些非积极因素将如何避免，一时成为了国土资源部的新课题。

　　《财经国家周刊》：主体功能区规划作为我国目前最主要的区域规划，从政策出台至今仍存在一定实施障碍。部分地区表示政策出台两年来，诸如土地、信贷政策的配套挂钩尚有差距，尤其限制开发或禁止开发地区的管控存在一定问题，地方政府积极性有限。在接下去的城镇化进程中，您将如何看待这些配套措施的规划和实施？

　　胡存智：国家按照主体功能区规划来进行区域性开发，战略非常正确，既重点突出又方向明确，将作为我国在国土开发中的一个重要依据和战略部署长期存在。

　　例如，北京的资源禀赋相对较差，因而适用于优化开发而非重点开发。而如果三江源自然保护区等都被无序开发，则中国的生态环境将受严重影响。因而，按照主体功能区来开发资源，是全民族、全社会对国土开发认识的提高及理念的提升。

　　但是，由于该战略提出时间有限，目前还未出台具体规划和产业目录等细节。总体上看，在优化开发地区，必须减少或防止开发强度的进一步提升，土地政策则必须相应压缩建筑用地规模的扩大，尤其在禁止开发地区更须减少建设用地，以配套整体战略。

　　十八大提出，政府应优化国土空间开发格局，从更宽的视野和角度来实施土地政策，因而产业目录的编制也被多部门提上议程，正在研究确认之中。

　　关键在于如何统筹开发和保护的关系。即便是优化开发区，也必须负有较大的环保任务。而所谓环保，不仅是自然生态的保护，也包括诸如城市绿化带、交通人文等人居生态系统的保护。而北京地区数月来遭遇的PM2.5等雾霾污染，便是人居生态急需保护的典型案例。

　　目前，国土资源部正在制定国土开发规划，已经提出了优化开发区需要政府和国民有针对性、有主体性的重点保护，尤其对人居环境的重视已提到了新的层面。这即是说，对城市生态系统的保护正在成为城镇化实施的规划重点。

　　《财经国家周刊》：无论国土规划抑或空间布局，问题最多的不在规划层面而在于政策落实层面。对优化开发区的针对性保护，相关部门能否出台更为严格的规范性措施？

　　胡存智：政策执行起来非常复杂。

　　设立优化开发区的真正意图，并非简单粗暴地禁止土地开发，而是需要在城市区域内进行环境整治、灵活调整和重新布局，需要将建设用地变成流量而非增量。

　　通常而言，政府对符合条件、有土地需求的机构给予土地，被称为增量。而流量控制，则要求有增量的同时必须存在减量，增减挂钩地同步等量替换，让土地存量始终保持一定。实施下来，既能够增加环境宜居度，又能加强经济活动的运转从而创造价值。

　　具体说来，城区中的棚户区改造、城中村拆违等就是流量管控的做法之一。一方面以新开发区来减少市区脏乱差的现状，一方面将原有土地用于建造公共绿地、社区公园或农田复垦，将土地作为经济发展的利用工具来解决土地城镇化的难题。