我国城市规划正面临的一大困境是难以保证城市规划的科学性，对政府作用和市场功能的模糊界定，公众参与机制的不完善，导致各种乱象丛生。

　　“规划规划，纸上画画，墙上挂挂。” 这句流传在民间的顺口溜，成了很多城市规划的真实写照。有些城市，建设规划经常为长官意志所左右；还有些城市，在规划方面缺少法律的严肃性，有法不依、执法不严、违法不究，让某些不自觉的人有空子可钻。这样的城市规划，怎不带来失误和败笔，怎不为人民群众所厌恶声讨？

　　而真正的城市规划，是对城市的各类资源进行优化整合和市场运营，最终实现资源的合理配置和高效利用。城市规划的底线是保证社会稳定，最高端是保证各方的利益诉求。

　　事实上，近年来许多规划不当的事例已经成为影响社会稳定的重要因素之一。城市规划过程中涉及政府、官员、开发商和普通市民的利益，因此在城市规划中赋予各方平等的法律地位，保障各种利益群体充分的表达权就显得尤为重要。

　　城市“大规划”浪潮汹涌

　　据记者了解，1978年，中国城市化率只有18%，而到2010年这个数字就超过了48%.麦肯锡全球研究院的研究显示：到2025年，将有大约10亿中国人居住在城市，届时中国将出现221座百万以上人口的城市，其中包括23座500万人口以上的大城市，而目前欧洲只有35座类似规模的城市。

　　中国人似乎拥有一种不甘人后的潜在激情，在很多规模化的运动中，都能表现出史无前例的热情与气势，城市化发展也是如此。

　　据中国市长协会《中国城市发展报告》工作委员会、复旦大学国际公共关系研究中心、旅游卫视联合主办的“中国城市国际形象调查推选活动”调查显示，日益重视国际形象，是一些中国城市主政者的共识，也是中国城市不可逆的潮流。目前中国有655个城市正“走向世界”，183个城市要建“国际大都市”。

　　从2001年开始，全国范围内不同类型的城市就已经都做起了“大规划”，最初的是直辖市和省会城市。“大规划” 在2003年至2004年达到高潮。据不完全统计，当时有48个城市提出要建“国际大都市”，甚至有一城市，几乎是按照比“大伦敦”“大巴黎”规划面积大出近10倍的规模，设计了一个7万平方公里的发展框架。

　　“大规划”之风不久就从大城市蔓延到中小城市。一些城市的政府领导要求按现有人口和产业规模的两倍乃至三四倍进行规划。大马路、大立交，大草坪、大广场，按照所谓国际化标准，纷纷上马。

　　而中小城市的一个突出特点，就是“行政中心搬家”。这种搬家，经常是把政府搬到离老城几公里乃至几十公里外，除了新建办公楼，还修广场、马路、公园等配套设施，工程浩大。与此同时，大多百姓居住的老城被遗留一旁，没人改造。

　　因此，造城“大跃进”无疑成为其中最为直观的乱象。新华社曾经对内蒙古自治区清水河县60亿元造新城事件曝光，引发公众对中国造城运动的强烈关注。

　　10年前，内蒙古自治区清水河县当地政府规划在距离老城26公里的山坡上，投资60亿元兴建新区，迁移县城。就在新城兴建6年、投资1亿多元后，遇到国家宏观调控，新城所建工程开始集体烂尾。各种成型或半成型的建筑，随即被废弃在荒芜的山坡上，变成名副其实的“鸟巢”——鸟粪满地，人迹罕至。

　　值得深省的是，被曝光的这座烂尾城并非个案，实际上是国内之前一波造城运动留下的一笔账。

　　与此同时，某些地方政府还与地产商一起酝酿了一个个空前的房地产泡沫——盐碱地上的地中海小镇、沙丘上的高楼等等不一而足。

　　城市规划之乱的幕后推手

　　不科学、不合理的城市规划造成了社会资源的巨大浪费。究竟是什么原因导致了这些规划的出笼？又是谁作为幕后推手导致了规划浪费现象频频发生？有关专家对此概括为：长官意志导致的“政绩规划”、利益驱动导致的“商人规划”、盲目崇洋导致的“过度规划”和缺乏法制意识导致的“随意规划”。这些毫无科学发展观意识的“规划”，是直接导致规划之乱的幕后推手。

　　记者发现，时下，在一些城市，不具备相关专业素养的市长俨然变成了“首席规划师”。有关专家指出，权力凌驾于科学之上，地方决策者的长官意志过强，导致城市发展观出现偏差，形成所谓的“政绩规划”，是当前规划浪费的关键原因。

　　有关专家认为，城市规划容易出政绩，政绩驱动型的规划又难免不科学，由此造成的浪费比建设中的浪费要大得多。一些地方决策者也想把城市经营好，但其发展观、政绩观出现偏差，对城市的性质、功能定位、发展目标等存在认识误区，贪大求洋，而对城市的品质、品位以及市民的舒适度缺乏应有考虑。

　　记者在采访中了解到，在一些城市，城市规划犹如某些领导手里的橡皮泥，想怎么捏就怎么捏。一些地方政府领导为了追求政绩，盲目扩大城市规模，急功近利，造就了诸多劳民伤财的“政绩工程”“形象工程”“短命工程”，甚至出现边规划、边设计、边施工的“三边工程”。对此，东南大学城市规划设计研究院总规划师段进教授深感痛心：“这样单纯为了政绩而出台的规划怎么可能会符合科学发展观呢？而且，把每个城市都弄得千篇一律，缺乏个性，难以做到因地制宜，必会造成了巨大浪费！”

　　某些地方政府以及相关部门为一时的GDP千方百计地迎合开发商，甚至出于私人利益考虑与开发商沆瀣一气，导致招商引资和城市开发缺乏统一规划。国家一级注册建筑师徐祖麒就曾指出：“一些地方哪块地可以拿出来开发是由开发商说了算，一些地方的工业用地和居住用地混在一起，有的高污染企业甚至就建在两个别墅区之间，把城市面貌搞得乱七八糟，城市功能也紊乱不堪，如此怎能保证规划的科学性？”

　　据记者了解，当前国内不少城市几乎成了外国建筑师的“实验场”，由他们主导的一些标志性建筑至今仍存在争议。国内规划领域有个奇怪现象，一些地方凡是有重大规划动不动就要举行国际性的招标会，这本身没有什么问题，但是有的地方仅仅是把“有外国人参加”当成基本要求。为此还曾闹出笑话：一家外国规划设计公司受邀参加一个规划评审会，会上发现该公司派出的一名参会人员竟然对规划一问三不知。原来他是这家外国公司从大学“租用”的留学生，单纯出来撑场面的。

　　有专家指出，国外建筑师不熟悉国内各地的具体情况，大都为迎合地方决策者的口味而做一些不切实际的规划设计。比如景观设计，我们崇尚的是尊重自然，而外国公司可能会花很多钱玩噱头，搞“过度设计”，大量使用昂贵的花岗岩、大理石，搞豪华喷泉、华丽灯具等，看起来是富丽堂皇，实际上铺张浪费，而且还在一定程度上破坏了生态环境，变相造成浪费。

　　我国城市规划正面临的一大困境是难以保证城市规划的科学性，特别是对政府作用和市场功能的模糊界定严重阻碍了城市发展。

　　一些地方决策者“把规划当政绩”的观念还根深蒂固。每个领导都想有所建树，首先想到的往往是在城市建设上寻求突破。几乎每个领导上台，都要有重大的城市发展结构调整，久而久之，就会造成浪费。换一任领导就变一次规划，今天决定城市重心向南边发展，明天又说要向北扩张，规划一变，基础设施建设投资方向就跟着变，带来的浪费就不可避免。

　　事实上，国外很多城市的发展规划数百年没有大的改变，这一方面是因为当初的规划设计科学，另一方面也是更重要的，即执行严格，保障了规划的严肃性。比如美国的华盛顿，200多年都没有大变动，一直按照城市的中轴线在发展，荷兰阿姆斯特丹等城市也是这样。这些城市给人的感觉很协调，古老与现代巧妙融合，层次分明。而国内不少地方，头痛医头，脚痛医脚，如交通拥挤，就今天建高架桥，明天改地下隧道，重复建设，劳民伤财。

　　短视发展导致短命规划

　　据记者了解，规划期限至2020年的 《北京城市总体规划（2004-2020年）》施行仅6年，就寿终正寝了。在北京市人口与产业发展规律及规划对策问题研究专家研讨会上，北京市规划委员会主任黄艳透露，今年北京市将重新编制城市总体规划。

　　事实上，频繁修订尚未到期的总体规划的城市远不止北京一个。前不久，长沙市政府宣布公示新修订的《长沙市城市总体规划（2003-2020年）》；去年，武汉市城市总体规划修订版也获国务院原则同意……在很多城市，城市规划修订过频、过于随意的做法，早已成家常便饭。

　　这也就出现了一个非常奇特的现象，一方面，编制完成的城市总体规划，总是被高度评价为有“战略性”“前瞻性”；另一方面，却总是执行了没几年后，各项指标就被突破，又开始重新修订，而新修订的规划依然是既有“战略性”，又不乏“前瞻性”……总体规划的频繁修订，既有损规划的严肃性，也不利于城市的有序发展。毕竟，这不是细节上的微调，而是发展思路上的大变动。

　　城市总体规划事关城市经济社会的综合发展目标，决定城市在一定期限内的方向、路径，当然应该具有一定的严肃性、前瞻性乃至稳定性。如果总是像“拉链马路”一样，动辄就挖开填上，修修补补，还算得上总体规划吗？明明是近20年的长期规划，总是改来改去，这样的规划很难对城市的发展起到约束作用，更谈不上城市经济社会的有序运行了。

　　城市总体规划为什么总是改来改去？一种可能是，当初编制规划的时候，缺乏应有的“战略性”和“前瞻性”，没有真正站在历史的制高点上考量未来城市的发展，结果刚刚几年过去，这些关键性的指标就已经突破，这个时候，所谓的规划实际上已经失去指导能力，只能重新修订了。再一种可能则是，各地在践行既定的总体规划时，并没有意识到规划的严肃性，真正做到“规划如山”，而年年月月的小突破，必然导致最后总体规划完全失灵，沦为摆设，并最终推倒重来。原本刚性的总体规划，一旦沦为领导意志的奴仆，只能被不断突破，不堪再用。

　　此外，近年来甚嚣尘上的“土地财政”，更使得城市总体规划“计划赶不上变化”。一些地方政府过度依赖土地出让金以维持财政收入，其对于土地的需求已经到了一种畸形的地步，甚至出现强拆等种种乱象，其根源就在于对土地的需求。这些城市往往以人口增加寻求土地增量，并互为因果，结果只能是不断地修订规划。

　　可见，短命规划的背后，透露出来的是依然强势的行政力量和领导意志，在这样的力量和意志驱使之下，城市的发展难免忽左忽右，飘忽不定。看上去很多城市确实日新月异、一日千里，殊不知，这样由拍脑袋决策推动的城市发展，由于其缺乏总体规划的约束，很多时候往往需要支付极为昂贵的经济社会成本。