城市环境总体规划是重要环境战略

　　城市是落实生态文明建设的重要空间载体，通过推进城市经济、社会、环境建设，坚持尊重自然、城乡统筹、区域协调、合理布局、节约土地、集约发展的原则，合理配置产业、人口、基础设施、公共服务设施等经济社会要素，促进资源、能源节约和可持续利用，保护和改善生态环境。实现这些目标和任务，需要在环境方面做出总体安排，特别是在时空布局上要有一个顶层设计和总括安排。城市环境总体规划就是在城市尺度上推进生态文明建设的生动实践和丰富探索。

　　可以说，城市环境总体规划是环境规划从经济约束型向环境约束型规划转变的产物，是我们在加快推进新型城市化进程中，为加强环境保护顶层设计而率先提出的。揭示其本质、丰富其内涵，把它作为一项重要环境战略予以推行，是环保部门参与城市管理综合决策的又一重要举措。这对于我国环境规划理论方法体系创新具有里程碑式作用，更是我们在探索环保新路中的创举。

　　一、城市环境总体规划的概念

　　城市环境总体规划是城市人民政府以当地资源环境承载力为基础，以尊重自然、顺应自然、保护自然为准则，以可持续发展为目标，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，统筹优化城市经济社会发展空间布局，确保实现经济繁荣、生态良好、人民幸福所作出的战略部署。

　　规划立足于统筹、平衡城市内各种资源环境要素，把环境保护工作融入城市经济社会发展战略全局，科学谋划、指导和优化城市格局、产业布局；探索空间落地和时间安排，避免空间利用无序、恶性竞争、重复建设、盲目投资等情况的发生，为其他各项规划顺利落地提供基础性指引；逐步形成事先、全面、预防的城市环境管理新格局，具有基础性、先导性、前置性和制约性的作用。

　　二、城市环境总体规划的核心问题

　　城市环境总体规划的核心问题是处理好规模、结构和布局问题。规模涉及城市人口、经济、用地规模；结构涉及人口结构、经济结构、能源结构与用地结构；布局涉及产业布局、人口布局及生态保护布局等。城市环境总体规划是指导、调控城市经济社会发展与环境保护的总体安排。经法定程序批准的城市环境总体规划，是编制城市近期环境保护规划、详细规划、专项规划和实施城市环境管理的法定依据，是引导和调控城市经济社会发展、保护和管理城市资源环境的重要依据和手段，也是环境保护参与城市综合型战略部署的工作平台。其立足点和着力点是限制、优化、调整，是从环境资源、生态约束条件角度为城市经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划提出限制要求，是资源环境承载力约束下的城市发展规模与结构优化，是基于生态适宜性分区的城市布局优化调整，通过划定并严守生态红线以限制无序开发。

　　三、城市环境总体规划的基本要求

　　城市环境总体规划的基本要求是科学把握城镇化发展规律和走势，借鉴国内外城市规划的先进经验，实现由扩张型规划向集约型规划、功能型规划、效益型规划、人文生态型规划转变，给予城市人文关怀，树立美丽与发展双赢的理念，从源头和顶层进行谋划与设计，真正做到未病先防、已病防变、已变防渐，着力提高规划的科学化水平。

　　要深入开展城市环境系统解析和中长期环境形势分析。对城市经济社会发展中出现的环境问题要望闻问切，通过号脉辨病找到关键症候，并研究提出解决方案；通过科学合理地配置环境资源，将有限的环境容量配置到最需要发展、最能带动全局发展、最能促进快速发展的区域和行业，推动形成经济、生态、社会效益高的绿色产业格局。

　　要将城市环境总体规划与城市经济社会发展的各方面规划相结合，将资源环境目标与经济社会发展目标有机统一，使经济建设、社会发展与资源环境禀赋相适应，使区域发展规划与地区资源环境承载能力相适应，以最小的资源消耗和环境代价换取最大的经济社会效益。还要善用留白技法，为生态修复留出更多空间。

　　四、城市环境总体规划的特征

　　城市环境总体规划的特征主要有：

　　一是落地性。突出政策、措施落地，特别是划定并严守生态红线，改变以前环境规划仿佛飘在空中、无从下手的状况，要把每项要求落实到每个地块、每个区域、每一个重点源。环境规划要成为促进精细化、规范化管理的有效载体。

　　二是融合性。城市规划体系中的所有规划都不具有排他性和竞争性，而是具有和谐性和共融性，在相互衔接的基础上相辅相成。在城市规划体系中，城市环境总体规划要统筹协调、彰显特色、突出抓手、合力推进，要用市场手段激发经济社会和环保工作的活力；要用行政、技术、法律等手段为城市环境管理工作提供动力；用基于社会的管理机制体制改革，把环境保护融入城市经济社会管理大局之中。

　　三是刚性与弹性结合。突出处理好刚性约束与弹性把控的关系，特别是妥善处理和安排好容量、总量、质量、风险之间的关系，做好生态红线、资源消耗上线和生态环境容量底线等概念范畴与制度安排，用好存量，找出增量，为未来寻找发展空间，提供更多的生态产品。

　　编制实施城市环境总体规划具有重大意义

　　我们要推进的城市环境总体规划，是国家城镇化战略的重要组成部分。编制实施城市环境总体规划，对于优化经济发展、改善环境质量、保障民生具有重大意义。

　　编制实施城市环境总体规划，是推进城市生态文明建设顶层设计的关键基础。要从源头上对城市环境管理进行顶层设计，科学分析、准确把握城市生态环境建设与保护中存在的问题，统筹谋划、研判，提出环境管理的对策和措施；坚持预防为主，避免出现风险和问题后再去补救、治理的现象发生，坚决做到不欠新账；走出一条低投入、低消耗、少排放、高产出、能循环、可持续的新型工业化道路，促进在城市中人与自然和谐共处、良性互动、持续发展；构建科学合理的城市化格局、生态安全格局，破解不同城市发展阶段中所遇到的“成长的烦恼”或“成功后的困惑”，推动城市经济社会健康、集约发展。

　　编制实施城市环境总体规划，是为所在城市的环境管理工作找到坐标、明确目标、查找问题、提出对策。其中，坐标要有维度，目标要有高度，问题要有深度，对策要有力度。

　　因此，城市环境总体规划既是适应城市自身发展，更是瞄向区域和潮流；既是破解城市经济社会发展中面临的资源环境管理约束和瓶颈问题的有力手段，更是解决新型城市化、工业化两轮驱动背景下，在城市尺度下大胆探索经济社会发展和环境保护的关系，从提高竞争力、满足幸福度、加强公共治理的角度，把城市环境总体规划融入城市管理中，真正实现城市环境管理转型。这样，编制实施城市环境总体规划不但成为城市经济社会发展的必需，而且成为经过努力就可以实现的选择。

　　作者系辽宁省大连市环保局局长