中国城市规划设计研究院副院长、中国城市规划学会常务理事杨保军先生十分关注珠三角改革发展，曾参与编制《珠江三角洲城镇群协调发展规划(2004-2020)》。围绕城市群发展质量、区域治理机制、核心城市作用、粤港澳合作等焦点问题，记者近日专访了他。

　　瓶颈

　　最大制约在于制度

　　记者：打造世界级城市群，珠三角具备哪些基础条件？

　　杨保军：一是综合实力较强，人口和经济总量大；二是集聚程度高，城镇高度密集，形成都市连绵区，多项经济要素在单位国土面积上的集聚程度为全国最高；三是城镇化水平已经达到83%左右。基本形成以广、深为核心，大中小城市和小城镇相对均衡协调发展的完整城镇体系；四是拥有较强的国际经济联系，特别是毗邻港澳，国际服务的全球化程度也比较高；五是具有良好的区域交通体系和国际航运体系。

　　记者：与世界级城市群相比，珠三角的主要差距在哪里？

　　杨保军：最大的差距在于服务业水平和城镇化质量。珠三角服务贸易出口比例较低，国际金融影响力不够，生产型服务业特别是中介服务业发展不足。服务业与国际化规则接轨不够，受政府和市场关系影响较大。

　　珠三角产业结构还处于传统加工贸易阶段，高端制造业不足，自主创新能力不强。广州、深圳的国际功能与全球节点城市差距明显。城市建设品质差异比较大，有的像欧洲，有的像非洲。

　　记者：具体而言，珠三角打造世界级城市群的瓶颈有哪些？

　　杨保军：最大的制约在于制度瓶颈。

　　首先是市场经济制度深化改革滞后，产业结构升级缓慢，服务业发展面临行业垄断。

　　其次是外来务工人员的市民化问题，面临社会保障均衡等一系列制度改革难点。

　　第三是土地制度改革压力大。目前，珠三角多数城市的发展空间已经接近和达到行政辖区面积的40%，如何实现土地的二次开发、推进“三旧”改造，面临较大的制度瓶颈。有些问题不是省里能解决的，还需要国家层面统筹考虑。

　　最重要的是，城市群内部治理机制不满足发展需要，在区域功能、规划建设、环境保护以及社会治理等方面存在突出的协同性问题，城市群内部合作与协调发展不足，区域治理模式受到行政区经济影响较大。

　　区域

　　缺乏协同治理机制

　　记者：您如何看待珠三角的区域治理模式？

　　杨保军：在目前的行政体制下，珠三角的行政治理结构对珠三角快速发展起到过很好的效果，但也到了调整优化的时候。比如东莞，它没有区一级架构，从市直接到镇，早期效率很高，但现在太碎片化，以村为基本单元，效率较低，升级较难。

　　协同发展是影响城市群整体竞争力和持续发展能力的重要因素。珠三角缺乏协同机制，虽然有共同目标，但是缺乏目标下的路径，缺乏对路径的保障机制、政策。没有协同，就容易出现区域环境污染、交通联系不畅、核心地区要素过于集聚、基础设施重复建设等“大城市病”。

　　要解决这些问题，重点要在协同发展政策和一体化建设机制方面寻求突破，通过在专业领域和重点领域进行自下而上的深化调整，突破行政区划束缚，以点带面地深化改革。

　　以前靠投资来拉动增长，将来要靠创新，而创新源在城市。我们现在要高度重视城市群发展，从中央到地方要设计一套制度来考核城市群建设。国家应该设置城市群的统计指标，来考核每个城市群的成绩。首先要建立统计单元，比如要统计哪几项指标，看城市群需要推进哪些工作，其次要设立治理机构，比如委员会、基金等等，先从专业协同上取得突破。

　　产业

　　同构现象比较明显

　　记者：在产业方面，珠三角各地的协同性如何？

　　杨保军：世界几大城市群的城市在产业分工与协作方面紧密有序，每个城市都有明确的分工与发展方向。相较而言，珠三角城市群产业同构现象比较明显，产业体系也不完善，这当然不利于城市群的长远发展。

　　但我不认可珠三角产业同质化的说法。在一个封闭的经济体系之中，临近的城市搞同样的产业，就有同质化的问题。但珠三角主要是与国际市场分工协作，产品主要是外销，所以就不算同质竞争，否则企业早就死掉了。

　　我不担心珠三角的产业同质化，而是担心珠三角缺乏产业升级能力。怎么升级？首先市场化要到位，其次要有教育投入。升级的方向很明确，关键在于搭建升级的平台。我们能做的是在制度、基础设施方面搭好“架子”，但不能替代它(产业升级)。不能说盖一个办公楼就是金融中心了，金融一定是集聚度很高的产业，不可能到处都有金融中心。

　　广深

　　发挥领导先锋作用

　　记者：珠三角打造世界级城市群，广、深两市应发挥哪些作用？

　　杨保军：广州、深圳应担当领导者和先锋者的角色。作为领导者，它们应当在主导产业、优势产业和高端产业方面持续发力，共同铸就具有国际竞争力的发展引擎。作为先锋者，它们必须大胆在城市与区域发展路径、方式、机制等方面探索创新，为新一轮改革发展提供动力。

　　广州应在区域统筹方面发挥更大的作用，其领导者的责任要更重一些。作为引领中国南方发展的国家中心城市，广州产业体系最为完整、劳动力规模和素质最具优势的特大城市，必然要在国际舞台上承担更重要的责任。

　　作为改革开放的窗口和国家新政策、新的管理体制的试验场，深圳在新时期应当加强先锋者角色定位，大胆地先行先试，成为落实科学发展观和建成和谐社会的先锋城市。

　　广深是核心，珠三角其他城市则是支撑城市群未来持续发展的腹地和关键，是从外向型经济转向内外源协调发展的重要空间基础，各个城市之间应通过积极的合作互动，合力推动传统产业模式的转变和区域经济结构的升级，为珠三角建设世界级城市群奠定坚实基础。

　　粤港澳

　　合作需要制度突破

　　记者：如何处理好珠三角九市与港澳的关系，如何看待粤港澳合作？

　　杨保军：香港是珠三角城市群发展的重要源泉。当前的粤港澳关系处于一个临界状态。一方面，粤港澳之间的合作达到了前所未有的高度，其合作形式从民间非正式化走向了官方正式化，合作的制度从探索与碰撞走向了建立与完善。另一方面，珠三角迅速崛起后，整个区域格局面临重构，多个机构预测广州和深圳的经济总量将在5至10年内超越香港，这给香港带来了压力。

　　复杂的形势面前，粤港澳合作必须不拘泥于区域内部的矛盾与纠纷，应放在更广阔的格局予以考量。如果没有内陆腹地支撑，香港的“单向全球化”存在巨大风险。同时，上海自贸区的成立，也将对香港构成竞争。香港面临的挑战，也是大珠三角各城市共同面对的，只有同心协力，才可共渡难关。

　　粤港澳合作未来最核心的部分应在制度建设上寻求突破。粤港澳联席会议制度就是一个延续性佳、成效显著的合作平台。总之，三地合作既要有传承，也要有创新。而创新就是积极探索“一国两制”背景下大珠三角区域的新型城镇化和粤港澳合作问题。