近日召开的全国城镇化会议，首次提出城镇化是一个自然的过程，要遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。这意味着要挥别过去“工具化”式的城镇化，而充分尊重城镇化的规律，尊重人口自由迁徙的权利，空间资源优化集约配置，让资金在城乡自由流动，政府要做好公共配套规划。

　　过去，城镇化之所以成为工具，源于地方政府“经营城市”的经济增长模式，即通过土地征收和出让，撬动银行贷款和社会融资，获得招商引资和房地产开发的规模化增长，最终实现经济增长和获得政绩。这一过程的外在表现就是城镇化：征地范围越来越大，城市呈现绕中心城区“摊大饼”式的扩张，资金和土地的结合产生了无数的工厂和工业园区，农村剩余的劳动力就往这些工厂和工业园区集中。因此，城镇化的三大要素——人到哪去、钱从哪来和地怎么管，都要服从于经营城市的需要。

　　过去城镇化中，“人往哪去”往往是被动的，主要靠的是工业发展间接带动的这个“指挥棒”，工业发展了也就带动了就业的增长。地方政府一般不太重视通过提供优质的公共服务和公共服务均等化来吸引人口流入，并通过城镇化过程中人口流入来培育税源，增加地方收入。于是，就有了栖息的、无法城市化的、廉价的1.6亿产业工人群体。从根本上讲，这种局面的形成与税制设计、执政考核和激励机制设计直接相关。

　　再看“钱从哪里来”的问题。过去城镇化主要靠土地出让来解决钱的问题。1999-2011年的13年间，城镇土地出让收入共为地方政府带来了12.9万亿元的收入，占GDP的比重达到33%。2011年，全国城镇土地出让收入支出结构中排名前三位的是征地拆迁费、土地开发支出和城市基础设施建设，分别占比达到46%、17%和18%，这三项支持基本都在为城市边界的扩张做贡献。2012年，城镇土地出让收入达到2.9万亿元，占地方财政收入的67%，基本开支也主要集中在这三个方面。

　　人和钱的流向清晰了，“地往哪里流”也就很清晰了。过去的城镇化中，招商引资是最大的载体，其规模直接决定GDP和营业税税基，各地方之间在这方面的激烈竞争，导致工业用地廉价甚至无偿地大规模供给，损失的部分和相应的基础设施供给主要靠商品房用地的高价出让来弥补。于是，我们看到了用地结构上截然相反的两种用地局面：工业用地占比大而低效率、住宅用地占比小而价格高，这就是城“摊大饼”式扩张和土地城市化的景象。