二、中西之间的近代转型

　　近代上海，是西方的政治制度与中国传统文化碰撞和融合的时期，并在很长时间内采取了两种并行的政治制度。租界将西方的政治制度和法律体系引入上海，带动了上海的现代化转型。租界采用了以法制和议会制的管理体制，制定中外居民共同遵守的管理条例并严格执法。租地人会议通过年会和特别会议掌管工部局预算、执照发放、确定特征捐税、选举地产委员等重大事宜，是租界内具有立法和监督职能的实际的最高权力机关。租界相对健全的法制制度和民主的管理制度，能够保证在城市发展中，租地业主大多数人的利益能够得到保障。建立在西方私有制基础上的物权，保证租地业主的基本权力不致受到侵害，能够充分行使自己的权力。租界掌握了当时上海发展的关键因素，以控制港口、控制贸易等方式掌握了上海的经济命脉，也成为城市发展的有力推手。在都市计划、道路建设、基础设施建设、建筑设计、建筑施工等方面，租界一直走在上海的前列，将国际上的新技术和新材料几乎是同步引入到上海，是城市快速发展背后坚实的技术支撑。更重要的是，租界局势相对稳定，在上海近百年的动荡中，租界在绝大多数时候都稳如泰山，很少受到波及，很自然的成为国内外资本的避风港。这也是近代上海在乱世中始终能保持相当速度发展的重要原因。

　　受到租界的影响，从清末开始，上海华界就曾多次试行地方自治和民主制度，但始终没能成功。到了1927年，随着上海特别市的成立，地方自治和民主制度事实上都已经彻底结束，上海市最终采用了市长负责的集权制度，并通过法律的形式将其合法化。国民政府的法律制度总体上是不完善的，当时的政治形势也不是实施法律的理想环境。国民政府虽然也试图将城市管理纳入法制化的轨道，设置了很多新的机构，编制了相关的法规和政策，建立起了较为完整的政府管理机构，但在公平性与稳定性上与租界相距甚远。国民政府的土地制度虽然比以往已大有进步，但政府权力过大、土地产权不稳定、个人合法权益得不到充分保障的情况并未得到根本改观。国民政府先天的孱弱，更致使华界缺乏稳定的发展环境和有力的制度保障，战乱不断，强权横行，军阀、官吏漠视民产，巧取豪夺的事件时有发生。

　　从某种程度上讲，上海城市近代化转型的过程，就是一个重新发现和划分城市土地价值的过程。自上海开埠以来，大量的农业土地转换为城市用地，土地作为独立的商品，在上海历史上第一次形成了规模化的土地市场和房地产市场，土地利用的性质和价值也发生了根本性的变化。土地的价值不再取决于土地本身产出的价值，而更多取决于土地使用的性质和所在区位。城市土地价值的发现，使土地及相关房产的税收逐渐成为市政当局的重要财源，最后物业税成为租界最主要的收入，想尽办法扩大收费范围，增加和提升城市土地价值是市政当局的自然选择。早期租界的越界筑路，华界的自开商埠，事实上都是对城市土地及其相关价值的竞夺。

　　由于上海得天独厚的区位条件和种种优势，背靠长江流域的广阔腹地，加上难以复制的发展机遇，上海逐渐成为近代中国最繁华的城市，并在城市建设上取得了辉煌的成就。但租界管理范围和权力都是有限的，难以实施长远的规划，越界扩展和将华界的土地证转化为道契也遭遇到越来越大的阻力，对于港口和大型基础设施建设无能为力，更不可能站在整个上海的角度来考虑城市未来发展的问题。随着城市人口的急剧增加和城市规模的不断扩大，租界和华界各自为政的市政格局、复杂的土地权属、混乱的土地开发状况，越来越不适应城市的发展的需要。加上上海外向型经济对外部经济环境的依赖，到了1930年代，当世界性经济危机袭来的时候，上海的城市发展事实上已成为强弩之末。此时租界的地产投资热度持续上升，房地产价格的暴涨使城市依然维持了繁荣的假象，但衰落的态势已逐渐明显。

　　国民政府提出的“大上海计划”就是在这一关键的历史时期，试图改变上海城市命运的奋力一搏。国民政府试图通过以建设新的深水港和铁路总站等大型基础设施为推动力，在今天的江湾五角场一带建设规模宏大的新城，为上海城市发展注入新的活力。但由于南京政府对上海竭泽而渔的盘剥，使得市政府始终处于财政极度紧张的状态，能够用于城市建设的资金极为有限。市政府转而利用自己的强制权力，开始实践一种新的城市发展模式，利用大规模的建设计划以及土地投机来推动城市建设的发展。这种模式的关键在于土地财政，或者说土地投机。市政府充分利用自己对土地的强制征收权，采用赤字财政获得资金，强制性大片征收土地原始价值较低但具有增长潜力的区域，通过基础设施建设将其变为熟地，并通过种种方式提升土地价值，部分自主建设，部分对外出售，从中获取利益。从某种意义上，“大上海计划”也开启了近代中国城市发展的潘多拉之盒，如果没有足够的制约，城市发展将不可阻挡地沦落为权力集团谋求城市利益的工具。

　　由于未来预期收益的不确定，这一发展模式存在极大的风险。一旦计划失败，全体纳税人、银行和债券持有者将为这一结果付出代价。“大上海计划”就是一个典型的例子。市政府贷款和公债的偿还，除了市财政收入外，极端依靠土地财政，如果运作过程中出现问题导致资金链断裂，市财政将会因此受到极大的冲击。由于新商港和铁路改线等工程迟迟没有进行，江湾地区的区位条件没有得到根本改善，城市中心将向北转移的趋势并没有出现，导致土地运作的结果并不理想，地价没有疯涨，吸引投资也不太成功，投资商普遍选择租界，而不到国民政府极力推动的大上海市中心区域。市政府先后投入近1000万元进行新城建设，最后土地财政的收入不过400余万元。由于相关的功能区始终没有发展起来，新城建设也未能产生新的税源，增加市政府的财政收入。市政府的巨额投资，资金利用和产出的比例极其低下，甚至日益成为市政府沉重的财务负担。1937年的统计表明，市政贷款的偿还日期已经被安排到了1952年。随着1937年8月13日日军的入侵，上海市政府撤离了江湾地区，“大上海计划”在极为悲壮和惨烈的情况下落幕了，也宣告了上海第一次城市转型事实上的终结。