建设“世界城市”的现实

　　“目前，世界重要国家的首都都面临着提升功能和增强竞争力的挑战，应对挑战的有效途径之一是寻求城市地区整体协调发展，汇集区域的整体力量来增强其在国际分工中的有利地位和控制能力。”2001年，吴良镛主持的《一期报告》对大伦敦地区的发展作出介绍，“从英国1960年代与1990年代的城市区域‘夜间影像’可以看出，城市从单独的几个中心的发展，逐步扩充到网络化的城市体系，高速公路和交通轴把重要的城市发展联结起来，而不仅局限于伦敦一地发展。”

　　1944年，阿伯克隆比主持大伦敦规划时，伦敦，这个人口规模在19世纪超过北京而成为世界第一，并在1938年达到650万的巨型城市，因工业与人口不断聚集，面对严重的交通拥堵、环境污染、住房紧张等城市问题。

　　阿伯克隆比在伦敦城市边界划出一条8公里宽的环形绿化带，以阻止城市的进一步蔓延;在绿化带以外地区规划了8个新城，与市中心区相距30~60公里，以承载由市区疏散而来的部分产业。

　　事后的实践证明，每个新城平均容纳5万人口的规模，及其与市区形成同心圆式的分散布局，难以形成相对于市区的反磁力作用。新城人口大部分来自外地，反而增加了伦敦的压力。

　　1960年代中期，伦敦编制新的发展规划，使城市沿着三条主要快速交通干线向外扩展，形成三条长廊地带，在长廊终端的南安普顿-朴茨茅斯、纽勃雷、勃莱古雷分别建设三个具有反磁力作用的中心城市，缓解了市区的压力，推动了大城市区域的平衡发展。

　　尽管经历了修正，阿伯克隆比主持的大伦敦规划，仍被誉为世界大都市区域规划的典范之作。他为伦敦划定的绿环，有效防止了都市区的无序蔓延。大伦敦规划的实施还获得了法律保障。英国议会1946年通过新城法案，使英国中央政府能够直接干预新城建设，政府可以强制购买私人土地用于新城建设。

　　《一期报告》希望大北京地区能够像大伦敦地区那样，收获区域发展趋于平衡的成果，使这一地区能够以最优的效率、良好的生态，面向世界，承担中国首都地区的发展任务。

　　基于这样的理念，《一期报告》提出“规划大北京地区，建设世界城市”的构想，建议在区域层次上综合考虑大北京地区的功能调整，包括核心城市的“有机疏散”与区域范围的“重新集中”相结合，实施双核心/多中心都市圈战略，特别是京津两大枢纽要进行分工与协作，实现区域交通运输网从“单中心放射式”向“双中心网络式”的转变。

　　2006年，吴良镛主持完成的《二期报告》提出“以首都地区的观念，塑造合理的区域空间结构”，建议以京津两大城市为核心的京津走廊为枢轴，以环渤海湾的“大滨海地区”为新兴发展带，以山前城镇密集地区为传统发展带，以环京津燕山和太行山区为生态文化带，共同构筑京津冀地区“一轴三带”的空间发展格局;以中小城市为核心，推动县域经济发展，扶持中小企业，形成“若干产业集群”，带动社会主义新农村建设。

　　据吴良镛介绍，以上研究，在京津冀地区的规划建设中得到了很好的体现。例如，国家和北京市“十二五”规划均提出建设中国特色世界城市的目标，以京津城际建成运营为标志的区域双核心/多中心都市圈战略逐步得到实施;以首都钢搬迁、天津滨海新区建设为标志，沿海地区快速发展的态势显现;京津唐、京津保、京承张等地区的经济、文化、生态的建设得到长足进展。

　　可是，区域发展协调不足仍未得到改观。《一期报告》认为，解决大北京地区空间发展中问题的关键是建立起行之有效的区域协调与合作机制。国内外大城市地区发展的成功经验和趋势就是积极推动区域统筹管理，兼顾多方利益，谋求种种棘手的区域问题的协商解决。为此，“迫切建议研究成立由首都规划建设委员会、国家发展计划委员会、建设部和国土资源部等组成的有力的、务实的区域协调机构。”

　　十多年过去了，这样的机制尚未形成。

　　“四网协调”与“三大计划”

　　吸收《一期报告》多项成果的《北京城市总体规划(2004年—2020年)》，在北京中心城外围的五环至六环之间，划出第二道绿化隔离带，以防止市区建设用地无限制向外扩展以及农村建设用地向市区蔓延，颇似大伦敦规划的绿环。可是，这并不能阻止北京城乡建设用地围绕中心城圈层蔓延的态势。

　　《三期报告》指出，北京建设用地的扩张“集中在主城区五六环之间的近郊地带，其间的第二道绿化隔离带被不断蚕食”。与之相似，“天津主城区的近郊地区，主城区与滨海新区之间的地区，建设用地增长也非常显著，湿地空间遭到侵占”。

　　“地方政府怀着强烈的‘土地财政’动机，即通过招商引资，扩大投资，促进新城新区开发，带动土地升值，获取高额土地出让金，维持城市建设的资本循环。”吴良镛指出，“这实际上是一套‘空间生产’的做法，在此过程中，追求的是交换价值和价值增值。”

　　他认为，在京津冀地区的发展中，与空间发展相关的政策、法规和规划存在“被部门化”的现象。行政部门在制定空间政策、法规和规划的过程中，过于强调本部门的权力和利益，而弱化相应的责任，甚至偏离国家整体的政策方针和公共利益。“现在讨论空间规划的范围越来越大，国土规划、区域规划与城市规划混为一谈。”

　　吴良镛指出，城乡建设中长期存在“重城轻乡”的思想。为了发展城市而不惜牺牲农村，为了土地开发进行简单粗暴的征地。在“城镇化水平”不断提高的同时，对乡村发展形成了严重的忽视，“三农问题”日益严峻;对城镇化问题的复杂性缺乏足够的认识。“长期以来，将复杂的城乡建设与城镇化当作简单的经济现象或物质建设工作。用一个简单的目标来概括复杂的城镇化进程，或聚焦于某个问题、某一方面，复杂问题被简单化，造成顾此失彼，或只见树林不见森林的被动局面。”

　　《三期报告》提出对策：建设有秩序的、多中心的、相互协调、相辅相成的“城镇网络”、“交通网络”、“生态网络”、“文化网络”。“通过‘四网协调’，突出人居环境建设的质量，而不是数量;促进生态文明，而不是‘GDP文明’。”设立京津冀水源涵养区，设立滹沱河—子牙新河等七个流域生态恢复区，为每个流域生态恢复区建立跨省市的协调机制，统筹水资源利用、污染治理、周边产业与城市发展等;区域联合行动，调整京津冀产业空间布局，减小区域性污染源，建立区域联防联控控制分区。

　　《三期报告》提出三个跨区域空间治理合作计划：

　　——以北京新机场为契机，京津冀共建“畿辅新区”。建议选择北京新机场周边北京、天津、河北部分地区，成立跨界的“畿辅新区”，疏解北京主城区功能，将部分国家行政职能、企业总部、科研院所、高等院校、驻京机构等迁至此处，结合临空产业和服务业，合理布局，便其发展成为京津冀新的增长区域，成为推动北京市、河北省、天津市发展的新引擎;

　　——以天津滨海新区为龙头，京津冀共建沿海经济区。坚持京津冀地区的“双核心”格局，提高天津滨海新区在贸易、金融等方面的区域服务能力，整合河北沿海临港工业，在京津冀滨海地区形成较为完善的世界级的现代制造业产业链;进一步加强天津国际航运中心和国际物流中心的战略地位，逐步提高天津港集装箱运输规模和效能，京津冀共同建设疏港交通网络，建设环渤海综合交通走廊。

　　——以河北省、北京、天津部分地区为重点，京津冀共建海河上游生态保护区、国家级生态文明建设试验区。建议在河北张家口、承德、保定，以及北京昌平、怀柔、平谷，天津蓟县等地划定适当地域设立国家级生态文明建设试验区，计划单列于中央政府重点扶持和政策支持的特殊区域，建立国家牵头的京津冀生态保护协调机制，实施长期的生态改善扶持政策。

　　建立区域协调发展机制仍被寄予厚望。《三期报告》呼吁，建立国家有关部委主导的跨省协调机制，研究确定跨省市的生态保护区、水源涵养区、环境治理区、文化遗产廊道、交通走廊和基础设施网络，进行协调与引导。