国家战略、多策并举，实现北京与京津冀城市群的“借力”与“助力”

　　从分析和经验可知，缓解“城市病”，北京既需要助力城市群，也需要借力城市群。首先要“借力”，即要推动北京中心城区的功能疏解，将功能尽可能均匀地布置到城市群中，使功能过于集中的危害被削减；其次要“助力”，北京是京津冀城市群的核心城市，形成以北京为龙头的产业梯度布局和城市群的产城融合式发展，对带动京津冀城市群发展，形成分工合理、人口分布较为均衡的城市群具有重要意义。这两方面对北京和京津冀都有好处，且这种好处具有不可替代性，但借力和助力的实现，需要在更高层面予以统筹，将京津冀城市群建设作为国家战略，并在国家战略的指导下统筹城市群中各城市功能定位，通过完善相关体制机制促进城市群一体化发展。掌握较多优质资源且财力较强的北京市政府应该在国家高层机构的协调下进行政策倾斜，并在相关制度上体现，才能从具体的项目布局、人口分布等方面“助力”城市群联动发展。

　　（1）国家层面设置专门机构以高位协调，将京津冀城市群一体化发展作为国家战略

　　在现行制度安排下，现有的松散型京津冀区域发展协调机制只能形成原则性的“共识”，很难有效地推进城市群内具体领域的协同发展。要真正实现京津冀城市群的均衡发展，缓解北京“城市病”，促进北京健康发展，必须将首都圈乃至整个京津冀城市群建设作为国家战略，由国家层面设置专门机构以高位协调，统筹协调区域合作和一体化的战略决策。只有这样才能最大限度地消除地方性行政壁垒。事实上，世界各国都市区发展也都经历了主要城市功能向周边疏解，带动周边区域发展的过程。在这一过程中，高层级的协调机构组织编制跨区域的规划并协调监督规划的落实至关重要。例如，日本成立的首都圈整备委员会，专职首都圈的一体化发展统筹协调和规划；韩国首尔、法国巴黎等都市圈建设也都设有类似机构。考虑到北京行政区这个亚城市群和京津冀城市群的关系，这个统一的管理机构可以首都圈规划协调委员会的形式（类似日本的首都圈整备委员会），既统筹京津冀城市群的城市功能分工和互连互通，也规划统筹北京中心城区功能的疏解。在此基础上，进一步统筹城市群发展规划，明确城市群发展目标、空间结构和开发方向，并根据各城市发展现状和未来发展潜力，明确城市功能定位和分工。重点明确京津核心区中北京、天津和廊坊，环渤海高端制造产业带中唐山-曹妃甸新区和沧州-渤海新区，京石发展轴中石家庄地区、保定地区、秦皇岛地区和张承地区的产业发展方向和功能定位。

　　（2）完善相关体制机制，促进城市群一体化建设

　　首先，完善城市群协调机制。建立健全区域环境监管和联防联治机制，实行生态环境保护责任追究和环境损害赔偿制度；建立健全环保投入和跨区域生态补偿机制，探索建立排污权交易制度；以林业和水资源保护为重点，推进首都生态圈建设；破除行政壁垒和垄断，促进资本、土地、技术、人才等生产要素自由流动和优化配置。这方面可以先围绕首都经济圈大气治理、防护林建设、水资源保护等方面积极争取建立国家层面的协作机制。在区域排放总量控制、煤炭消费总量控制、联合执法监管、规划及重大项目环境影响评价会商、环境信息共享、PM2.5污染成因分析和治理技术等方面加强合作。

　　其次，建立健全成本共担和利益分享机制。加快城市群“公交一卡通”和“社保一卡通”等服务平台建设，促进基础设施和公共服务设施共建共享。逐步推进北京与周围地区公共服务的一体化。例如，争取在中央的支持下，通过增量调整尽快建立“京津冀统一高考招生圈”，削弱人口直接迁入北京的动因。这方面可以先在区域人力资源和教育合作领域，双方将建立劳务对接定期沟通和跟踪服务权益保障机制，搭建人力资源信息平台，通过建立来源地备案和信息核查机制实现人员可追溯；建立两地高校毕业生就业信息联动机制，搭建就业信息和供求信息发布平台，实现区域内毕业生生源信息、需求信息共享；积极开展社会保障合作，研究推进两地社会保障体系对接，逐步实现医疗保险功能的衔接。

　　第三，建立区域生态和资源补偿机制。通过定量核算，分析北京市到底应如何补偿周边区域提供的生态产品，从而理顺北京与京津冀城市群北部城市之间的经济关系，形成合理可行的“以补偿带发展”的机制。建立区域协调发展基金，参考周边区域人均财力状况，对区域生态地区进行补偿。

　　第四，建立定期评估机制，加强政策落实。针对已经签署的区域合作协议，进一步明确落实主体，强化责任管理，建立定期评估机制。强化各项协议和规划的法律地位，并综合运用经济、行政、法律等手段，切实加强政策落实。