目前，我国许多城市虽然已经认识到综合减灾的功效，但在制定相关政策时，过于强调顶层设计，以为抓了顶层设计就可以放弃基础设计环节。专家建言，要使城市综合减灾的发展之策落实到位，必须全面采取精细化管理措施。

　　2013年8月，连续19日强降雨使广西壮族自治区桂平市某水库泄洪，由于下游不少群众未接到预警，结果造成近千名群众被洪水围困。在灾害风险的全程管理中，防患于未然不仅需要资金和人力的投入，更需要政府责任的保障。遇到灾难，政府相关部门不能仅仅只是简单的发通知，而要全程跟踪处置；不能满足于灾后救助，而应大力推进公共应急体系中的责任监督与问责制。客观地说，“非典”以来，国家乃至城市的常态化综合减灾管理被应急管理取代，有量无质，遇灾不怕“杀鸡用牛刀”，不怕“兴师动众”，不怕不计成本不问产出的大投入，严重的是这些负面的做法及管理思想，至今仍左右着不少城市防灾应急管理，十分有害。

　　焦点一：“非典”十年，应急预案建设仍有误区

　　“非典”十年，我国社会及城市有两大进步：其一，一系列公共卫生事件的防御法规得以刷新修订；其二，“非典”的伤痛已潜移默化地影响着我国城市减灾各领域。问题是，全社会至今淡忘了“非典”，并未真正继续以“非典”为鉴，修补公共安全政策及防灾减灾法规建设体系，因“非典”而兴的应急预案体系表现出多重缺陷，需精细化治理。如2013年10月16日北京市通过的《北京市空气重污染应急预案》，这是北京市应对生态安全减灾的“新政”。雾霾来袭，应急预案能应哪些急，将是对区域联防综合协作机制的考验。但在预案编制中，城市减灾、公共安全、气象等部门并未参加，从而在技术与管理上造成缺陷。因此，我们要认真解决应急预案编制、修改、执行中的从“有”到“优”的问题。应急预案说到底也只是应急之措，虽可治标，无法治本，如何将大气重污染之灾由被动应急变为主动控制，应是政府管理者综合减灾履职的关键。

　　焦点二：如何让公众有能力应对灾害

　　国内外大量实践证明，推进公众安全文化教育对减少灾害的危险度十分有效。应承认我国普通公众安全应急文化普及的意识不够，意愿也不强，因此，必须打造一个具有广泛社会传播影响的防灾减灾宣传服务平台。值得注意的是，在全社会格外关注校园安全的当下，尚有一支“安全减灾部队”未被唤醒，这就是包含在安全社区概念下的家长志愿者队伍。维护学生安全，应充分发挥各部门合力，除消防、公安、卫生等部门恪尽职守外，建立“家长委员会”志愿者队伍，可以弥补学校运作管理上的缺失，实现从校门安全到家门安全的精细化无缝衔接。

　　另外，巨灾和巨灾保险的话题虽每灾必谈，但迄今没有落实。2013年12月初，国家应急广播中心揭牌，它预示着我国将实现各类灾害预警通过国家应急广播体系实时发布的制度化，从而锻炼并提升公众安全自我保护文化能力。

　　焦点三：面对事故灾难个案，要坚持教训报告制度

　　2013年上海“8·31”液氨泄漏事故致15人死亡，可就在3个月前，吉林省长春市宝源丰禽业有限公司发生特别重大火灾爆炸事故，死亡121人，元凶也是液氨。相似事故为何总是重复发生，这说明，不吸取教训就总会有教训。精细化管理要求面对城市化工业灾难的安全生产大检查“全覆盖、零容忍、严执法、重实效”，工作上细之又细，绝不能大而化之，走过场。面对城市化进程中潜伏的诸多不速之客，面对安全生产与安全生活中不断出现的“新灾”，既不可沉醉于过往的成绩中，更不该再持续那些代价高昂且惨重的灾后救援的“胜利”。因此建言，要在国家《突发事件应对法》中增加“灾难报告分析与公布制度”。

　　焦点四：智慧城市为防灾减灾贡献智慧

　　至今由住房城乡建设部确认的智慧城市试点已达到193个，预计到2015年，我国将有70%以上地级城市参与建设智慧城市。所谓智慧城市即管理更加智能化，海陆空全天时、全天候观测，使城市更加安全。从精细化管理看，通过智能化的城市安全系统，可随时掌握灾害发生的位置、区域、类型，并通过地理信息技术确定、研判灾害现状及影响面积，确定报警、灾害信息传播及决策措施等。但在智慧城市创建中，一些城市及区域重“头衔”轻目的、重技术系统而轻观念、贪大求全而缺少公众参与。如简单的道路出行系统，由于有关部门调研不够，至今城市交通红绿灯“控时系统”设置得极不科学，更没有梳理并研究“环路”拥堵的出入口设置“左”、“右”绊脚的原因。

　　焦点五：城市生命线系统安全“短板”要补齐

　　2013年9月，国务院出台《关于加强城市基础设施建设的意见》，为医治城市生命线系统脆弱“短板”开出“药方”，从安全视角剑指公众反映强烈的城市内涝、交通拥堵、“吃人井盖”、“电梯坠落”等问题，启示人们要从细微处着手，解决民生优先的城市安全生存问题。城市基础设施建设不仅是“看得见的福利”，更能为城市安全发展形成新的产业及增长点。在意见中，强调“安全为重”是道路交通管理的最重要原则，这就需要以“底层”思维解决现存问题，更多关注弱势道路使用者，通过精细化交通设计，逐步提高新建和改造道路的使用效率及安全保障能力。2013年12月初，相关部门公布了全国十大危险路段，这是作好道路安全规划设计、排除风险源的关键。

　　焦点六：灾后重建需抓本质安全与创新机制

　　2013年的洪灾使全国多地灾后重建工作提到日程上，因此，各级管理者在研究“多头”救援效率时，要有序展开灾后重建，即应研究水毁房屋的安全建设方式、乡镇防洪设施“带病”运行改善方式、乡镇现有水利设施标准过低事项、村镇自我防灾能力不足的困境克服办法等。

　　在所有灾后重建对策中，建设原则的基线应以是否安全为硬指标，安全规划设计要先行。对此，建议要借中央推进新型城镇化建设契机，扎实把控每个环节工作，使新一轮灾后重建规划从本质上提升村镇防御各类灾害能力，告别农村安全不设防的历史。尤其反对各种拼重建速度、急于求成的做法，杜绝盲目发展有隐患的城市低端业态，倡导宁可发展慢一点也要追求“百年大计”的为民情怀及责任意识。

　　要告诫各级管理者，“慢”发展，绝非是对发展速度与质量的放弃，而是选择了更为科学、更有把握的发展方式，从“慢”中求快，获得的是充满安全品质、真正可持续发展的“快捷”、“高效”与“安全”。

　　（作者为中国灾害防御协会副秘书长、住房城乡建设部防灾委员会委员）