“京津冀一体化”、“首都经济圈”的概念，已在2011年写入国家“十二五”规划，成为国家战略。目前，交通、住房、环境污染和公共服务等方面的矛盾日益凸显，也成为影响首都可持续发展和城市竞争力的突出环节。虽然北京已经意识到，要解决这些大城市病，单靠一己之力无法完成，必须在跨区域合作上求解，但由于京津冀存在两市一省的行政壁垒，且区域内发展不平衡，因此，京津冀区域一体化发展相对滞后。

　　如何推进京津冀协同发展，既缓解北京的大城市病，又促进河北地区城镇化建设？近日，记者特邀中国城市规划设计研究院副院长杨保军对此进行解答。

　　政府部门和公共资源外迁

　　引导人口流向

　　记者：京津冀协同发展这一思路很早就被提出，近年来推行情况如何？存在哪些障碍？

　　杨保军：从城市规划角度，很早就倡导京津冀协调发展。比如上世纪80年代中期京津冀的国土规划，和近期吴良镛先生的“大北京”规划。研究大北京，表面上来看是研究京津冀区域发展，实际上是在为北京筹谋将来的健康持续发展。

　　但是，两个原因导致京津冀协同发展得不到积极回应。首先，由于我国的城市行政色彩较为浓厚，城市有不同级别，这就意味着越高级别的城市越容易获得发展的资源、机会、政策等。这样一来，城市之间存在不平等的关系，下级服从上级，似乎是应有之意。所以，北京其实没有太重视与周边地区的协调发展。第二，行政力量有时甚至比市场力量更强大，其在影响诸多经济活动时，通过政策制定和行政管理手段，使得经济既有市场经济的色彩，又有行政计划经济的色彩，所以说，区域经济和行政区经济是两个矛盾的问题。

　　现如今，社会各界进一步意识到，由于单个城市总有自己难以克服的困难，因此，当我们参与世界竞争时，竞争主体已经变成城市群这一层级。通过区域合理的资源要素配置，城市群会更有竞争力、吸引力，也更能够持续发展。

　　即便如此，北京市政府仍然没完全意识到京津冀协同发展对北京自身发展的意义和作用。我们希望北京决策者能意识到，环境问题以及社会问题已经非常严重，北京很难独善其身。因此，必须认真研究京津冀如何健康良性发展来解决这些问题。从更加广义的视角来看，北京有责任带动和促进环京津地区的健康、良性发展。

　　眼下，情况有一些转机。中央已经意识到京津冀必须很好地协同发展才能有效根治大城市病。因此，北京市政府表态，会推进京津冀协同发展。一方面，因为行政力量导致京津冀协同发展不利。但另一方面，解铃还须系铃人，在中国现有体制下，还需要借助更高的行政力量来改变这种现状。

　　记者：应当如何引导人口向北京周边地区移动？

　　杨保军：与京津冀城市群相比，珠三角、长三角区域内发展相对均衡。珠三角有深圳、广州两座各具特色的城市，前者是新兴城市，经济有活力、环境很现代；后者是传统的华南地区中心城市，商贸发达、生活便利。差异化的两座城市能满足不同人的选择。而长三角多座城市各有魅力，既有上海这种现代“魔都”，又有杭州、苏州、南京这种美丽的城市，虽然不能与上海媲美，但也能对一部分人产生吸引力。而京津冀城市群没有一个城市能与北京的吸引力相提并论。

　　现如今，一方面，北京住房、交通、公共服务、环境污染等方面的矛盾凸显；另一方面，大量人口向北京流入仍是主要趋势。而现行的“以房控人”等政策并非控制人口规模的有效途径。据有关人员预测，到2030年左右，大北京地区的人口将达到4000万—5000万人。

　　那么，具体应当如何引导人口往北京周边地区移动呢？我的建议是，应该在整个区域层面研究北京哪些资源分出去之后，既对北京有利，也对区域、对国家有利。在我看来，第一，由于集中在北京的各部委管辖全国各省各市的相关事务，且这些机构也在不断派生、扩大，导致在北京办事效率低下。因此，可以考虑将各个部委的职能一分为二，一是核心决策的部分，这部分应当聚集在北京，便于研究新情况、制定新法规；另一部分是日常行政管理的对外窗口、报批部门等，可以考虑将这部分迁出北京。

　　各部委的报批部门外迁后，围绕他们的研究机构也会迁出，保安、司机、门卫等就业岗位将会增加；此外，全国各地办事的人汇集于当地，能够带动住宿、餐饮等服务业发展，从而促进当地经济发展，推进当地城镇化建设。

　　此外，医疗卫生、文化教育等公共资源可以分配到河北地区。这些资源出去之后就能带动相关地区的发展。比如，可以把北京的医院也分成两种，一种是为北京市民看病的，一种是为全国看病的。为全国看病的医院则不需要在北京，可选择更方便的地方。北京周边地区公共服务的健全和完善也能够创造就业、吸引人口。

　　培育“首都特区” 打破行政壁垒

　　记者：你曾提出过跨界的“首都特区”的设想，何为“首都特区”？

　　杨保军：我曾建议，借助北京在南城兴建新机场的契机，选择京津冀交界区域，设立一个“首都特区”，以特区的方式，由中央统筹，着眼于解决北京日益凸显的大城市病，同时发挥辐射带动作用，促进京津冀跨区域合作。

　　首先，南部的机场资源可以建设为现代化的空港。吞吐量高，可以使飞往国内、国际的航班非常便利，可达性高。第二，北京可以借鉴上海虹桥机场的模式，把高速铁路的枢纽站设在南部机场，打造集城市轨道交通、高速公路(行情 专区)为一体的立体交通网络。东北、京沪、京广、西南、西北五条高铁汇集于此，在全国范围内提高出行效率。第三，将南部机场打造成新的引力点之后，政府可以通过多种途径完善“首都特区”的医院、学校等公共资源配置。

　　利用高铁站加机场的模式，“首都特区”将来会发育出一个“航空都市区”。也就是说，机场由城市交通设施变成空港，进而形成空港城。随着航空客流量的进一步增加，在整个机场的收入当中，航空带来的服务业、商业、物流、加工等业务量的非机场收益会逐渐大于机场收益。接下来，很多生产技术含量高、运输量小的高新技术产业也会聚集于此。这样一来，慢慢地会形成围绕着南部机场的高效运输和快捷服务，一系列产业就此延展出去。那时，沿着南部机场将会有三条走廊放射出去。一条走廊就可以延伸到河北，一条延伸到北京，一条延伸到天津，三条走廊围绕着机场这个点，使机场更具吸引力和活力，这样才能够分散北京的压力。

　　由于京津冀存在两市一省的行政壁垒，因此“首都特区”应由中央来协调，三方政府统筹，在产业、环境、基础设施等方面进行一体化的衔接，这样才更有利于京津冀协调发展。

　　构建高效区域网络

　　促进城市职能分工

　　记者：您对京津冀城市群的产业布局以及区域交通网络的完善有何建议？

　　杨保军：一个区域是否能协同发展，区域交通网络的建立至关重要。我们研究发现，中国的基础设施网络在国家尺度上是比较发达的，有些地区甚至赶上了欧洲、美国。单个城市尺度的基础设施网络也不错，修路、修桥都很快。但放大到了城市边缘，城市向外超过30公里的地方，交通则不太方便，因为没有一个机构来管理城市衔接处的基础设施建设，这样一来就不能支撑城市功能的外移。

　　现行的行政区经济导致各个城市“自扫门前雪”，这样一来，产业布局面临诸多障碍。其中，硬障碍就是基础设施不完备，水、电、路、网络不通；软障碍就是行政干预。如果把软硬两方面障碍都解除，让要素流动成本降到最低，那么产业走出去就容易了。因此，交通对于支撑区域发展起着非常关键的作用。

　　我认为，要使行政层面真正把城市群作为未来参与国际竞争的最关键平台，国家就应当建立城市群治理体系，从统计指标的设置开始，再到促进城市群发展的具体措施。这其中，区域的轨道交通、城际交通十分关键，要形成非常便捷的交通体系。

　　而网络是最有效的组织形式。通过构建高效的信息网络、交通网络、基础设施网络，让京津冀地区各城市高效地组织起来。城市就是网络上的若干节点，不同节点有不同定位，担当不同职能分工，使得整张网而不是一个点在发挥作用。多条信息网络交汇的点就是一个中心，由此京津冀地区将来就会成为不同职能、不同分工、不同规模、特色各异的大中小城市组成的网络体系，这些城镇可以根据就业分工承载不同人群。在这些网络体系之间有大片自然环境，这就是“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”的地方。

　　例如，也可以在北京周边合适的地方建立医疗城、健康管理中心、体检中心等。还有专门为老年人服务的养老院等设施，将来依靠便捷的交通网络会形成很多专业化分工的城市。