城镇化是经济结构与社会利益重新布局、创造和分配的过程，是规模浩大的政治、经济系统工程。在这个过程中，政府职能会发生急剧的扩大与转变，政府必须做好“尽精微、致广大”的全面设计、安排与管理，才能确保城镇化的效率和质量，少走弯路，避免社会资源浪费、减少社会问题、维护社会稳定。在这方面，世界上最早实现城镇化的欧洲国家有很多经验和教训值得我们借鉴。2012年5月3日，时任国务院副总理的李克强同志和欧盟委员会主席巴罗佐签署《中欧城镇化伙伴关系共同宣言》，表达了学习欧洲经验，与其开展全面合作的意愿。[1]在此精神指导下，本文将主要对英国、德国和法国的城镇化历史进程进行比较研究，聚焦城镇化过程中的政府职能问题，总结可资中国借鉴的经验。本文认为，中国城镇化建设应充分发挥制度优势，积极调整政府职能，做好“政府搭台、经济唱戏、以人为本”的顶层设计，推进中国的城镇化进程沿着更好、更快的路径发展。

　　城镇化进程须以产业升级为基础

　　如果说现代化是一枚硬币，那么工业化和城镇化就是这枚硬币的两面。产业结构的变化决定了人们居住方式的转变，城镇化反过来又为工业化提供充足的劳动力供给和必要的社会需求。因此，工业化与城镇化是相互促进、相辅相成的关系。工业革命以前，欧洲国家的城市主要以商业或政治为基础，因此人口规模普遍较小。工业革命后，欧洲各国先后启动以工业化为基础的城镇化进程，城镇人口规模急剧扩大，逐步完成国家的城镇化进程。（参见附表一）从欧洲的历史经验看，没有产业升级这个基础，只能产生人口规模有限的政治城市和商业城市，而城镇化进程的最终完成则必须依靠以产业升级为基础的现代经济城市。

　　历史上，欧洲各国的城镇化模式都是由特定的政治、经济、文化因素决定的，相互之间差异很大。从根本上说，城市化的动力来源于工业化。但是，历史和政治因素对城市化进程的影响也不可低估。

　　英国的城镇化进程发端于18世纪中叶，是与工业化进程同步发展的。18世纪早期，英国的城市人口约占总人口的20—25%，到1801年就已经增加到33%。1800年，伦敦的人口达到100万，成为当时世界上人口最多的城市。1851年，英国已有580多座城镇，城镇人口达到总人口的54%。19世纪晚期，英国70%的人口都已经居住在城市中，成为世界上第一个实现城镇化的国家。英国工业化过程中，政府采取“自由放任”的政策理念，对工业布局不加行政干预。这使得英国的城市发展更多地围绕工矿区展开，许多新城市并不是在原有封建政治、文化、商业城镇基础上发展起来的。新兴工业城市一般都有着比较便捷的运河、港口、铁路交通优势，有利于工业发展，创造出大量就业机会。反过来，劳动力聚集又促进了相关服务业的发展，使得城市规模迅速扩大。曼彻斯特、格拉斯哥、伯明翰等英国大中型城市，都是按照这种模式建设起来的。

　　相比之下，历史同期法国的小农经济势力较强，工业化发展较慢。究其原因，法国虽然是欧洲国家中实行中央集权制的代表，但是国家财政的能力却一直相对较弱，这就限制了法国大革命前政府促进工业化和城市化的能力。例如，“在法国大革命前的20年，一阵运河热席卷了法国，就如同曾在英国发生过的情况一样，但由于财政方面和政治方面的困难，没有产生什么结果”。[2]法国大革命后，包括英国在内的欧洲工业化国家对法国实施经济封锁，进一步影响了法国工业化进程的发展。1815年，拿破仑帝国覆灭之后，法国进入和平发展时期，国家立即通过一系列立法强化国内市场统一、增强国家财政能力、介入基础设施建设领域，法国的工业化进程随即进入高速发展时期。以铁路建设为例，1841年，法国政府“决定通过向私人公司让步并在财政上使之有利的办法，介入这方面的工作，这也就是所谓勒格罗计划”。虽然随后的危机延缓了此项工作，但到1870年，法国的通车里程就从1846年的1800公里增加到17500公里，基本追上了欧洲其他国家。[3]但是，就城镇化而言，法国的中央集权体制还是产生了很大的影响。由于工厂主要集中在巴黎、里昂、波尔多和马赛等传统政治中心城市周围，法国的城镇化主要是通过这些城市的扩张实现的，其他中小城镇直到二战之后才有所发展。因此，法国城镇化进程的速度比英国慢得多。1800年，法国的城市人口为10%，到1880年才增加到35%。直到1931年，法国才实现城镇化。

　　与英法相比，德国的现代化进程具有后发赶超性质，是在德意志帝国威权推动下展开的。在威权体制的作用下，19世纪中期的“德国比不列颠更易于把劳动和资本转入像采矿、机械化工、化学制品和电车这样的新兴工业，并用最新的技术装备它们。德国的实际工资较低，这就有助于使它的西方邻国丧失了从前在竞争中的优势。”当时，“德国主要仿效外国的模式。它不仅仿造机器，而且还模仿各国的‘社会性创造’，即新的商业机构和制度、贸易方法、经济政策和行政管理等准则”，[4]形成独创性和高质量象征的“德国制造”是后来的事情。这种人为推进的方式使德国城镇化具有两个特点：其一是速度快，从1871年到1910年，德国用不到40年的时间就实现了城镇化；其二是以原有城镇为基础，没有完全依照工业发展的需要另起炉灶。德意志帝国建立前，德国是由38个各自为政的小邦国组成的，这些邦国都有各自的政治、经济中心城市，德国的城镇化基本是以这些城市为基础完成的。这使得德国的城镇化进程比较均匀地在全国铺开。直到现在，德国城市发展的特点仍是中小城市多，各类城市协调发展，布局较为合理。

　　由此可见，任何国家的城镇化进程都不是在一张白纸上进行的。政府应该做的是因势利导，综合考虑经济规律和其他因素的作用，推进城市布局的合理化。历史上看，欧洲国家在现代化过程中所承担的职责和发挥作用的方式有很大差别。以其共性而言，在工业化进程中，欧洲国家承担的主要职责是清除工业发展的障碍，确保经济自由、维护经济秩序，同时还要为工业发展创造条件，其中包括维持社会稳定、投资基础设施建设、创造市场经济发展所必需的法律秩序，直至对产业结构的变化实施一定程度上的“行政引导”。同时，欧洲国家还承担着为工业化进程“创造需求”和“保护需求”的使命。显然，在上述方面，对城镇化进程施加必要的国家规划、投资和管理是题中应有之义。