回顾欧洲国家城镇化的历史，我们可以发现，这一进程在政治层面上就是欧洲国家的政府实现职能扩大与转变的“现代化”过程。以英国为例，1830—1832年的英国议会改革和1839—1848年宪章运动后，英国政治现代化进程加速，其主要表现是选举权不断扩大，同时政府承担起越来越多的城市管理责任。这里的重要原因之一是，在英国鼎盛的维多利亚时代（1837—1901年），城市逐渐成为左右社会舆论和政府政策的地方，资产阶级政府在市民的压力下被迫扩大民主、改善民生。1832年改革后，英国首先修改的是济贫法，规定由中央政府统一救济城市贫民。1833年，英国推出工厂法，建立工厂视察员直接向国务大臣汇报的制度。这些改革都是在出现严重“城市问题”的情况下被迫实施的。当时的英国城市普遍面临着人口急剧膨胀、失业严重、贫民聚居的状况，由于政府的干预和管理滞后，最终造成疫病流行。1831—1832年，英国各城市爆发大规模霍乱，议会随即通过紧急法案，要求地方政府增加税收以改进城市公共卫生状况。1848年，英国再度爆发霍乱，议会通过公共卫生法，规定中央机构卫生总署有权根据地方纳税人的申请或在死亡率超过一定数量的时候介入卫生管理。据统计，1848—1853年，英国有284个城市要求卫生总署进行干预。1866年，英国议会通过住宅法，规定房主必须为租户整修破败污秽的房屋。同时，地方当局有责任对城市中不合卫生标准的地段进行拆除或改建。在此项法规的支持下，当时伯明翰和利物浦等城市都进行了较大规模的城市改造。

　　这些在现代政府看来责无旁贷的事务，对当时的英国说来却无异于一场革命。因为此前英国是典型的盎格鲁—撒克逊模式的自由放任资本主义模式，政府只充当“守夜人”的角色，对经济社会生活的干预度很低。政府介入城市管理和相关公共服务，是英国政治现代化的核心内容。二战结束后，英国主要政党在凯恩斯主义的指导下，进一步加大对于经济社会生活的干预力度，被人们称为“粉红色的社会主义”国家。20世纪80年代后，英国进行了新自由主义性质的改革。但是，这些改革并没有使英国退回到战前的自由放任状态，而是完成了一个“螺旋式上升”的发展过程，在政府管理和经济自由之间达到了新的平衡。

　　建立“以人为本”的城市管理理念

　　从欧洲历史经验看，城市化可以成为国家经济发展过程中重要的经济增长点。但是，要通过城市化推动经济发展，政府首先要树立“以人为本”的城市管理和公共服务理念。城市化意味着人口聚居，传统农业社会以家庭、邻里和村舍为主的社会保障体系趋于瓦解，人们的流动性增强，因此必须建立健全现代社会保障和公共服务体系。这不仅是维护劳动力再生产所必需的，而且可以创造大量就业和经济效益。城镇化人口聚居会产生一系列新的社会问题，其中包括住房短缺、人口流动、贫困救济、社会治安、城市环境、公共卫生等。这些问题不是市场机制可以解决的，必须由政府出面采取对策。可以说，城镇化不仅意味着政府职能的扩大与转变，而且城市管理与公共服务最终将成为政府日常行政的主要内容。就中国而言，尽早树立这种理念，不走欧洲国家城镇化早期“先出问题再治理”的老路，可以减少城市化进程中社会问题的冲击。中国的城镇化进程是在政府主导下进行的，世界各国在城市公共服务与管理体系建设方面已经积累了大量的经验，我们有能力在较高起点上建立比较健全的法律和政策体系，不仅建好城市，而且管好城市。目前，中国城镇人口已经超过50%，与之相应的城市管理和公共服务从理念到制度都需要及时跟进。在这方面，欧洲国家的历史经验无疑是很有意义的。

　　第一，应尽早树立政府管城市的理念。这并非排斥市场和社会因素的介入，而是要明确强调政府的核心与主导作用。在这方面，英国和德国城镇化的发展历程很有说服力。在城镇化的早期，英国政府片面地奉行“自由放任”政策，对城市发展与管理不加任何疏导和干预，致使各大城市人口急剧膨胀、失业严重，最终在1831、1848、1853和1865年四度霍乱流行，迫使英国政府先后出台济贫法、公共卫生法和住宅法，扩大中央政府的城市管理权限，准予地方政府增加税收落实相关职责，支持伯明翰和利物浦等大型工业城市进行城市改造。相比之下，德国的城市化进程是在德意志帝国威权主导下完成的。由于经过相对严格的政府管控，德国在城市产业布局、人口分布、城市规划等方面都比英国更加合理，在其迅速崛起过程中起了很大作用。改革开放30多年来，中国坚持对城镇化实施政府主导，通过户籍管理和农民工流动，在很大程度上避免了欧洲城市化早期因失地农民无序涌入城市造成的贫民窟现象和其他社会问题。尽管目前这种做法存在争议，但从欧洲历史经验看，不应全面否定。

　　第二，明确建立城市的人口、社会与环境承载力观念，对城市施加以人口管理为核心的政策体系。在这方面，欧洲国家普遍付出过惨痛的代价。其中最为典型的还是英国。历史上，由于缺乏必要的规划和疏导，英国城市化过程中出现了人口分布严重失衡，多数人口集中在少数大城市的情况。直到现在，英国人口80%以上仍然集中在英格兰地区的几个大城市中，加剧了人们在就业、交通、住房等方面的困难，对人们的生活质量产生消极影响。不仅如此，由于多数英国城市都是围绕某种产业发展起来的，那么该产业的衰落就会损害城市的存在基础，导致大量居民流出，形成“破败市镇”。20世纪二三十年代，英国的煤炭、纺织和造船工业日益衰落，致使100多万人流出以上述工业为支柱的北方城镇，涌入大伦敦地区和英格兰南部新兴城市寻找工作，达勒姆—诺萨伯兰地区、苏格兰中部低地、泰恩塞德、默西塞德、西约克郡和南威尔士地区的很多老工业化城镇的发展陷入停滞。由于早期英国城市在形成过程中缺乏规划，因此存在街道狭窄、住房拥挤、公共设施布局不合理的情况。实际上，从19世纪中期开始，英国的地方政府已经开始广泛地介入城市街道改造、公共设施建设和住房管理等事务。1866年，格拉斯哥市政府通过法案，对市中心约88英亩范围的区域进行重新规划，拆除杂乱无章的建筑物和私搭乱建的贫民窟，对街道进行新建和扩建，建设了公园绿地等公共活动空间。为缓解居民住宅狭窄的问题，利物浦市政府从19世纪40年代就出台了条例，对居民的住宅建筑提出了一些基本要求。[6]但从效果上看，这种先放任自流然后治理改造的模式存在很多缺陷，成本高昂、成效有限。

　　第三，真正建立以人为本、服务于人的城市管理理念。在城镇化的中期，欧洲国家普遍实施了以公共住房和公共交通为核心的市政建设，城镇化后期则把工作重点放在城市环境改善，建立花园城市和宜居城市，实现城市可持续发展方面。事实上，这些以改善城市人口生活环境为目的的市政建设并非完全是“消费性”的支出，也可以创造大量的就业和需求，为经济增长注入活力。以公共交通为例，欧洲国家在城镇化进程中就普遍给予了高度重视。早在1863年，伦敦就开通了世界上第一条地铁，此后逐渐建成便捷的立体交通网络。1890年，巴黎市政府就开始推动以无轨电车取代马车的城市公交升级工作。这是因为，城市公交的改善不仅可以使人们的生活更加便捷舒适，而且可以拓展城市的发展空间，带来新的增长机遇。德国的城镇化进程对其经济增长起到了极大的推动作用：1871年前，不到2000居民的村舍的人几乎始终占德国总人口的71.5%，只有5%的人居住在10万居民以上的城市。但是，到1910年的时候，后面这一比例已经增加到20%，在这个过程中“非农业住宅的建筑占到了净投资总额的四分之一到三分之一”。城市建设不仅促进了当时德国建筑业的发展，而且促进了与砖、瓦、沙、石有关行业的发展，以及与之相关的金融业、玻璃工业、煤气和自来水工程等行业的发展。1880年以后，又促进了电力工业，包括有轨电车在内的地方运输系统，以及批发和零售业的发展。[7]可以说，在德国崛起的过程中，城镇化起到了至关重要的作用。