基于土壤污染责任人的特殊性和土壤污染自身长期性和潜伏性的特点，污染者付费原则在进行土壤修复时会出现部分失灵。政府性资金是“污染者付费”失灵在土壤修复问题上的必要补充。

　　首先，在2012年之前，棕色地块再开发可参考的标准有1996年的《土壤环境质量标准》、1993年的《地下水质量标准》、1999年的《工业企业土壤环境质量风险评价基准》。其中，《土壤环境质量标准》只规定了农业土壤标准，并未涉及棕色地块再开发土壤标准；《工业企业土壤环境质量风险评价基准》也不包含再开发和居住用地开发土壤标准。加之历史上土壤标准模糊和固废处理技术局限技术路线陈旧，监管不严格，很多污染企业固废处理采取就地填埋，向江河直接倾倒，污染物经过转移严重污染土壤。

　　因此，在2012年前的土地交易，均未明确土壤污染修复所需费用应由污染企业承担或是其土地价值的一部分。对于城市遗留的这部分棕色地块而言，历史上的先前土地所有企业早已关闭或改制，无法运用“污染者付费”原则追讨修复资金。这时就需要政府出资介入土壤修复工作。

　　其次，我国现在仍然缺乏对土壤污染赔偿的问责机制，没有相关法律对土壤污染赔偿做出具体规定。关于土地污染责任，我国《宪法》规定了合理利用土地和防止土壤污染的大致原则。但在《固体废弃物污染防治法》、《土地管理法》、《土地复垦条例》中没有一个专门针对追究土壤污染责任的法律条款。对于特大土壤污染事件或潜伏期较长的突发土壤污染危害事件，需要政府性资金作为保障。

　　如北京市宋家庄地铁土壤污染导致工人中毒事件，土壤污染所造成的人员伤害和土壤修复成本由北京市政府承担。最后，土壤修复所需资金巨大，很多污染责任企业不具有足够的资金能力来支付土壤修复费用。即使企业破产，也无法支付土壤修复费用，这就无法保证土壤修复的及时性。土壤修复工作会因资金欠缺而停止，这时需要政府性资金的介入来完成土壤修复和污染危害赔偿工作。

　　土壤修复政府性资金应采取政府性信托基金形式

　　我国污染责任不明土壤数量巨大，并且土壤污染可能引起突发性环境公共事件，这就需要政府做好应急准备，进行立即评估、治理修复、赔偿等工作，需要足够的资金数量作为救济保障。政府性基金以财政拨款、行政收费方式筹集资金，资金来源具有长期稳定性，符合土壤修复和赔偿所需资金的来源形式。因此，土壤修复资金应以政府性基金为主要模式。

　　需要注意的是，传统政府性基金在解决土壤修复问题上存在不足。第一，基金资金来源单一，没有吸引私人资金投入。仅仅以拨款和行政收费作为资金来源来支撑土壤修复治理工作，大大加重了政府治理土壤修复的财政负担。

　　第二，缺乏独立核算功能。基金收入上缴国库由中央或地方财政部门统一管理，进行统一核算，与土壤修复支出缺乏对应关系。这种管理模式会模糊基金用途，可能造成土壤修复基金挪作他用。土壤修复基金涉及修复技术评估、成本核算等专业问题，传统的政府性基金由于缺乏专业部门指导会造成土壤修复基金使用效率低下。

　　第三，不具备追责功能，弱化污染者付费原则在土壤污染赔偿过程中的作用。我国政府性基金的建立均根据基金管理办法，而基金管理办法的法律强制力较低，对于产权模糊但污染责任人需追索确定的土地和突发土壤污染事件而言，无法追讨污染者责任。

　　第四，土壤污染可能引发突发性事件，这时需要大量资金进行及时救济。现有政府性基金没有收支独立核算系统，需要按财政支出申请模式层层审核，缺乏救济所需的及时性，不具备立即支付功能。

　　笔者认为，土壤修复基金应借鉴美国政府性信托基金运作模式。美国政府性信托基金是受法律限制、用于特定用途的专项基金。政府性信托基金的信用托付体现在公众支付特定税收和费用来换取政府在公共管理领域的某些行动。其中，美国超级基金的设立对于我国构建土壤修复基金具有重要的指导意义。

　　美国超级基金分为两个信托基金——危险物质反应信托基金和关闭后责任信托基金，并以责任制度作为两个信托基金运行的保障。责任制度是通过法律《综合环境反应、赔偿与责任法案》、《超级基金修正案和再授权法案》建立的，是指严格的、连带的和回溯的法律责任。

　　超级基金的资金来源包括石油化工税、环境税、财政拨款、基金贷款利息违规责任主体罚款、土壤污染修复债券发行收益。

　　超级基金主要由美国环保局管理，采用联邦和州结合融资方式，由固体废物与应急办公室负责管理。其中，紧急管理办公室负责超级基金授权下的短期项目；超级基金补救和技术革新办公室与联邦设施反应和再利用办公室负责超级基金的长期项目。