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观点:对《国家新型城镇化规划》的十四条评估

http://www.chla.com.cn 2014-05-14 来源:新浪 作者:陈功 发表评论(0)

 

  这是一个攸关中国城市命运的重大规划。在中国经济换挡期,城市如何发展,政府怎样运作,都要从这一规划中获得明确的方向感。同时,这也是一个与我们每个人的利益密切相关的规划,亮点不少,缺憾多多,需要深度解读、认真评估。
 
  一部规划里的城市与中国
 
  《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》在千呼万唤之下终于推出了。这是一个重要的、攸关中国未来城市命运的重大规划,值得大家关注。如果回想一下我们就可发现,地方政府、市场、开发商和相关媒体都非常关心新型城镇化规划的推出。关键在于这个规划与大家的利益密切相关。中国的经济增长正处于一个关键的转折期,在这样的转折时刻,城市的未来发展,城市的未来建设,怎样定位、怎样运作,都要从国家新型城镇化规划中获得明确的方向感。
 
  不久以前曾经传出国家新型城镇化规划的几个早期不同版本,大家可以看到,每一个版本的推出,都导致舆论大噪,专家学者纷纷发言,媒体高热度炒作。过去那个所谓“两万村镇为建设重点”的“城镇化规划”被披露之后,立刻就有几十个地方政府纷纷上报各自的城镇规划方案,以便争取投资,动作非常之快,投资规模都相当惊人。
 
  这表明,城镇化规划(下称规划)牵一发、动全身,是那种上面一动,下面都会紧跟的重大的方向性规划。大家都期待这个规划对自己有利。开发商有自己的期待,他们当然期待这个市场蓬勃发展,房地产价格继续上涨。地方政府也有自己明确的期待,它们期待的是土地经济能够持续下去,因为土地经济如果出现某种改变的话,那么地方财政就有可能出现大问题,就意味着它们的财政收入可能出问题。这种高度依赖土地经济的地方财政模式在中国是一种普遍现象。
 
  中国的学界也是与此紧密相关的,因为大学和研究机构的很多项目来源是地方政府,它们也有赖于地方经济的活力,城市化有进展,才有项目可做,才有人愿意拿钱出来让它们做这种项目。还有就是媒体,这个圈层也与此紧密相关,失去一个大家所关注的主题,对它们来说绝对不是一个好事情。
 
  国际市场、国外媒体也非常关注中国国家新型城镇化规划。一旦中国经济增速下降,城市化不能持续下去,将对世界经济产生重大的影响。
 
  下面是我个人对国家新型城镇化规划做出的评估、分析和解读。
 
  第一,国家新型城镇化规划的时间周期非常值得注意
 
  国家新型城镇化规划的时段是从2014年到2020年。以6年为一个规划时段,这是非常特别的。它比国家总体规划的时段要短,一般国家总体规划时段要超过6年,如10年、20年等等。6年这样一个时段,有一些意味深长,这意味着规划制定过程中所讨论、所争论的一些问题,可能并未达成共识,并没有得到妥善的解决。或者说政策的决策者还没有那样自信,认为这样的一个国家新型城镇化规划可以被执行更长的时间,可以作为一个有法律地位的、在长时期内有效的、方向明晰的一个国家战略去执行和落实。
 
  我认为,这种自信的缺乏,表明这个国家新型城镇化规划的某种临时性质,这是让人质疑的第一个地方。一项政策的决定者如果对政策本身缺乏自信的话,那么就会严重影响决策的执行力度,很多问题的设计、落地,可能需要很长的执行周期。而在落地之前,这个国家新型城镇化规划就可能已经出现了若干调整,甚至也不排除被放弃的可能。
 
  这是我们需要看到、需要评估的第一个问题,是由规划时段而引起的一个推测。
 
  实际上,我在细细研究了国家新型城镇化规划之后,感觉在内容上还存在着一些缺陷,方向、概念上存在一些明显的矛盾。由此,我个人认为这个规划的真正落地和执行,很可能是部分到位,部分不到位;部分得到突出,部分甚至就无声无息了。整体看,甚至有到不了五六年时间的危险。它确实不是一个令人有着长期期待的、具有显著系统性思想的规划。这对于我们讨论、理解整个国家新型城镇化规划,认识规划的精神和方向,非常重要。
 
  第二,“智慧城市”意味着花大钱的城镇化
 
  有一些时髦的观点第一次被引入这个规划当中,比如说智慧城市。智慧城市现在是媒体高度关注的一个方向,也是包括IBM[微博]公司在内的具有时尚科技风格的商业机构、公司所关心的问题。智慧城市、大数据这些方面的建设,为人们提供了很多的想象,使人们产生了很高的期待。问题是,在这些期待和想象背后,有一个经常被人们忽视的问题,就是大投资。这类时髦概念的水位越高,被拔高的程度越大,意味着规划实施的投资量也越高、越大。我有一个担心,这将会是一份非常昂贵的规划,但不一定会产生很高的效益回报。做城市研究的人都了解,智慧城市也好,大数据也罢,它与城市的关系并不是非常明确的,并没有清晰可见的轮廓,要说是科技梦想,可能更现实一些,为此投入大量资金和资本,显然存在冒险性,这是我说这是一份昂贵的规划的原因。
 
  实际上,我们对“智慧城市”的理解存在很大的出入。如果我们从真正意义上的“智慧城市”,或者从原始的“智慧城市”概念出发去理解城市的建设和城市的投资,我们将会在很高水平上得出“智慧城市”的一些结论,那会是一个花大钱的事情,城市建设的投资和城市运营的回报都有疑问。但如果我们仅从城市的信息化水平去看所谓“智慧城市”的提法,那么就会得出另外的结论了。因为城市的信息化建设已经是一个世界流行的普通概念了,涉及到宽带、电话、电信系统、交换机数量、电话拥有量等诸如此类的建设,这些早已被纳入城市基础设施建设的范畴内,并非是很新的概念。
 
  究竟从何种意义上去理解“智慧城市”,我们在规划中还没有看到非常明确的阐述。从感觉上来讲,“智慧城市”这个概念在规划中依然是跨界的。一方面涉及到很多的城市基础设施建设,比如说信息化工程,另外一方面又提出了很高的目标,比如说公共服务,比如说产业发展的现代化,以及社会治理方面与“智慧城市”相关的一些提法。这些提法的目标是相当高的,相当于原始意义上的智慧城市建设。如何寻求两者之间的平衡关系,从而清晰地为城市信息化建设和基础设施建设定位,关系到地方政府采取怎样的对应性建设措施,以确保这些概念的落地。这是一个涉及到巨量投资的重大问题,并非仅是概念争议。
 
  第三,城镇化与现代化的关系问题
 
  接下来讲的这个问题,与城市化的发展阶段有密切关系。一般来说城市化是社会现代化的一个发展阶段。第一个阶段是农业社会,第二个阶段涉及到农民进城的问题,也就是大家所熟悉的城镇化的过程,第三个阶段就是向知识化发展的过程。社会不同的发展阶段,可以清晰地告诉城市居民、城市的建设者,未来应该是一个怎样的发展方向。就目前来看,这份规划的重点还是放在城镇化本身,并没有在现代化的路径上去展示城镇化发展的价值和必要性。这样一来,就会存在一些明显的问题,也与城市的发展效率有很大关系。因为如果你知道未来的发展方向是知识经济,城市会从城市化阶段最终过渡到知识社会这样的阶段,那么有些项目的取舍就有明显的改变。在规划中虽然提到了“城镇化是现代化的必由之路”,但也仅此而已。在这种就城市化而论城市化的情况下,很有可能把大家的视野局限到比较小的框架里,它未来的建设成效就会出现某种折扣。
 
  在这份规划中,有大量的笔墨涉及到内需问题。不过就所要表达的核心内容来看,还是城镇化是推动经济增长的手段,只是更加委婉而已。比如表达为:内需是我国经济发展的动力,扩大内需的最大潜力在于城镇化。在这种逻辑前提下,城镇化还是被强调成了刺激和推动经济增长的手段,只不过强调的词是“内需”。从这个角度来看,此规划虽然在城镇化推动经济增长方面着墨并不多,但这种被广遭质疑的观点的影响力依旧在这份规划中有所表现,而且在相当程度上被加以强调。
 
  这种情况的出现可能反映了一些现实问题,也就是现有的结构性缺陷。比如说土地经济、土地财政、房地产对经济增长的支撑性作用是很现实的。在这种情况下,在不能发生明显改变的情况下,做出这样的强调和表述是可以被理解的。
 
  第四,对城镇化快速发展区间的表述存在问题
 
  这样“可理解的问题”还有不少,有一些技术性的表达,也表现出经济学家的意见在这份规划中具有莫名其妙的支配性影响。比如下面这句,“我国城镇化率处于30%~70%的快速发展区间”,这样的规划阐述就有一些问题。它的另一个结论也有问题,如果在这个阶段沿用粗放的方式搞城镇化,那么就有可能落入“中等收入陷阱”。“中等收入陷阱”是经济学的一个典型概念,这种表述本身一方面表现了经济学家对城市化有很强的影响力,另外一方面又表现的不很专业。因为在城市研究领域当中,要表达同样的意思并非是“中等收入陷阱”,所谓“中等收入陷阱”对于城市而言,显得过于简单了。比如环境恶化、产业升级缓慢、社会矛盾增多,战略规划的语言表现应该是“50%城市化率的风险警戒线”。“中等收入陷阱”所概括的问题并不全面,并未涉及到社会发展的方方面面。此外,城镇化率正处于30%~70%的快速发展区间,这个数据的提法也存在很大的可讨论余地。这个范围太大了,如果稍理性的去表述这个问题的话,我认为30%~50%的城市化率是快速发展区间,50%~70%这样的城市化率,就已经处于一种调节状态下的发展区间,它已经不是快速发展区间了。当然对此可能不同的学者都会有各自的判断。对于我个人来说,我是不相信到了60%以后的城市化率还可以用很高的速度推进,用政策来“变戏法”也许是可能的,真正的城市化是不太可能的。我过去反复讲过,真正的城市化,要三代人才能实现。
 
  城市化率在过了50%以后,问题很多,会集中体现。一个社会在一段时间高速增长之后,一定需要调整和修整,从显性的外部增长,转向“内增长”,如发达国家那样,城市化率达到一定水平之后,很少出现5%以上的增长速度。规划中预估的高速发展区间,显然会对未来人们的投资和地方政府各种各样的规划产生重大的影响。过于乐观的表述所影响的资本规模一定是相当惊人的。如果过于乐观的看待这个问题,有可能产生的一个严重后果,就是导致地方政府各种规划的修改和修订同样也是超级乐观的。“乐观”支持了“乐观”,导致一种盲目的结果,导致城市化率的“大跃进”,追求表面的数字好看。实际做不到呢?或是老百姓不服气呢?结果不理想怎么办呢?当然只好还是不停的修正规划,继续改来改去的。如果我是地方政府官员,我会采取相对保守的态度,理性看待这个区间。
 
  第五,指导思想方面的重要提法有重大突破
 
  值得注意的是,这份国家级的规划在指导思想方面有一些明确的提法:第一,以人的城镇化为核心;第二,以城市群为主体形态;第三,以综合承载能力为支撑;第四,以体制创新为保障。我认为这四个方面的提法是有创新意义的,与以往相比是一种理论上的重大突破。规划中最精华的部分,就体现在这四个概念之上。
 
  比如“以综合承载能力作为支撑”。过去地方政府对城市综合承载能力也是关注的,但重视程度明显不够,过高评估综合承载力是普遍的现象。比如很多城市提出要建3000万人口的城市,有的甚至提出要建4000万人口的超级城市,这就表现出了对城市综合承载力判断上的严重偏差。有趣的是,这种规划也是经过专家审核的,有的甚至就是出自中规院专家之手。现在这份国家级规划显然是用比较理性、比较客观的态度去看待这些问题,这让我们对未来的发展增添了若干信心。
 
  “体制创新为保障”也是令人赞赏的一个提法。这等于承认了以往城市管理体制、城市运营体制、城市发展体制、城市开发体制还是存在种种问题和明显缺陷的。今后的关键,就在于落实。在落实这个环节上实际并不令人乐观,因为已经习惯于一种发展模式的官员队伍和社会群体,让他们转向另外一个轨道,转向体制创新,转向环境保护,转向以人为本,不仅仅是视野和观念上的调整,还涉及到社会重大利益的重组,要做更多、更艰苦的工作,很不容易。这个指导思想能否落地,能否得到顺利的实现,还有待观察。
 
  这一规划针对制度安排也做了一些强调,这也是规划的重要亮点。其中值得大家关注的是“分类指导”,这就开了一个口子,允许地方政府“因地制宜”。这样的表述和这些内容,放在指导思想的环节,就意味着一种战略上的改变。过去宏观调控也好,市场调控也好,基本上都是采用“一刀切”的方式,受到大家的批判。这种表面上有助于行政效率发挥的方式和手段,毫无疑问会出现顾此失彼的状况,并未考虑到地方的发展实情以及发展阶段的问题,所以一定会造成效率的损失,造成发展的障碍。现在提出“分类指导”、“因地制宜”这种重大的指导思想,意味着过去所推出的一系列的宏观调控措施、房地产市场措施可能会因此产生改变。我相信这种改变对市场的健康成长有积极意义。过去房地产开发商很担心,一些产业很担心,如果就这一国家级规划的这种指导思想来看,我认为可以更乐观的看待未来的发展前景。
 
  第六,实现1亿人转型落户是一个巨大挑战
 
  “发展目标”在规划中是作为一个独立的章节来表现的。在发展目标这个方面,大家要注意城镇化率的指标被分解为了两个具体的指标。第一个指标,常住人口城镇化率;第二个指标,户籍人口城镇化率。以往总有“数据爱好者”争议说城镇化率的数据并不准确,如果按户籍人口来统计就有种种的问题云云,而新规划中,把这个指标分为了单独两个指标来表述,常住人口城镇化率达到60%左右,户籍人口城镇化率达到45%左右,注意这是2020年以前要实现的增长目标。这样做,就化解了以往的争议,也是比较客观的。
 
  不过,从具体情况来看,这两个指标都是不低的。60%的常住人口城镇化率意味着还有比较大的空间,因为现在只有52%的常住人口城镇化率,达到60%的目标还有8%的空间。从户籍人口城镇化率来看也差不多,甚至还有可能更高,这意味着需要一亿多的农业人口转移为城镇人口,就是说还有一亿多人口要拿到城市户口。这对城市的运营管理构成了重大的挑战。能否在六年左右的时间实现这一目标,我是大有疑问的。发发户口本容易,让他们变成真正的城里人难!这意味着大量的工作,大量体制和制度的创新,大量资本的投入,最重要的是,基础设施能力和价格水平的上涨。只有在这些基本元素的支持下才能谈得上实现目标,只有在工作落地、政策落地、资本落地的基础上才能谈得上实现目标。而在这些问题上,在这些落地的问题上,对地方政府存在重大挑战。
 
  在发展目标方面,规划提到一个重要的概念就是城市群,它是作为城市协调发展的新的“重要增长极”提出来的,重点非常突出,也是在用前所未有的力度提及此问题。按照顺序,我们将城市群的问题放到后面再做进一步的讨论。
 
  第七,发展公共交通需要注意系统问题
 
  在发展目标方面还提到了公交导向集约紧凑型开发模式,将公交导向提高到了一个很高的高度。公交系统对城市集约发展的意义和价值是毫无疑义的。关键在于,公交系统的效率是否能得到充分发挥,在什么条件下公交导向才是最适宜的。这些问题,这个国家级的规划并未做出进一步的有效规范。在这种有导向而无规范的意识支配下,公交系统的发展,无论是投资规模还是发展水平恐怕都有令人担忧的地方。尤其是在应急反应及城市灾害的考验之下,公交系统是令人担忧的,其实这并非是一个完全可以放手发展的环节。
 
  我过去曾经讲过一个重要概念,各式各样的公交系统的发展,都是有限定条件的,并非是公交就可大干快上。地铁线的长度要适中,太长的路线就不适合搞地铁,要靠完善城市空间结构来调整。BRT割裂了城市空间,造成道路成本的上升、道路效率的下降。公交车的长度要限制,太长的公交车同样也会为城市的交通系统带来破坏性的影响。这些现在都应该是规划常识了,但却未必能够得到充分认识,实践的时候,自然就会发现问题。
 
  第八,人均城市建设用地限制构成重要约束
 
  其实,这个规划在发展目标方面最有价值、最重要的一个看点,一个可能改变城市面貌和空间格局的看点,是一个指标所产生的巨大影响。这个指标就是,人均城市建设用地要严格控制在100平方米以内。这是一个很重大的发展限定条件。
 
  说它重要,是因为它实际上是为城市的发展形态建立了框架。对中国来说,以往的城市建设用地一直是粗放式发展,有一个数据可以说明问题,现在中国人均建设用地已到达130平方米—这还是官样文章,实际中国人均建设用地可能还要超过这个数字。对比发达国家,人均建设用地平均只有82平方米左右。香港的集约化程度更高,居然达到了人均30平方米。现在规划提出人均100平方米的建设用地,就集约度而言,并非达到了很高的水平,但与以往相比还是有很大进步的,它建立了城市的边界—你不能再没边没沿的搞下去。
 
  就中国的实际情况来看,还可以进一步压缩用地规模,这样有助于推动产业一体化的进展。从表述上看,“人均城市建设用地”是城市经济学意义上的表示,作为国家级的规划,应该还可以做的更专业一点,比如可对容积率、密度做进一步调控和数据安排。我想指出的是,这份规划虽然称为“规划”,但却并没用规划语言去解释、阐述诸如此类的问题,类似的情况,在此份规划中随处可见。经济学家的影响随处可见,建筑师、规划师和城市学者的观点和语言,寥若晨星。
 
  第九,公共服务均等化是最受欢迎的规划亮点
 
  作为一个国家级的规划,我相信它最受欢迎的一点在于提出了公共服务均等化的问题。均等化概念,主要涉及到人口的转移、户籍制度等问题。这个问题一提出,想必会赢得社会的支持度。从这个角度来讲,这个规划是得分的,但问题并不这么简单。
 
  均等化会引出许多的问题,首先是公平和道德层面的各种争议,没有进行清晰的讨论和回答。在这种条件下提出公共服务的均等化,对城市居民存在怎样的影响?对进入城市的农民工具有什么样的影响?这样的公共政策能否赢得城市居民大比例的支持?如此等等,都存在各种疑问。
 
  很显然,城市居民会为新移民的进入支付更高的成本。有讨论认为,农民曾经为中国经济的发展支付很高的成本,因此他们到城市里来,然后由城市居民支付成本似乎是理所当然的。但实际上,中国“三农”问题有关讨论已经阐述的很清楚了,大家都清楚中国农民为中国经济增长作出了贡献和牺牲,剪刀差的存在已经证明了这一点。问题在于他们支付的成本主要用在哪里了?我相信只有一小部分是用于城市居民了,绝大部分都是用于国家级的项目中了。国家级的项目现在动辄都是1000亿元以上水平,三峡大坝、南水北调、高铁、大飞机等等,诸如此类,这样的项目我们从新闻报道中可以看到很多。大家知道中国还有1千万公务员,这1千万公务员也要消耗大量的农村社会所提供的成本。在这种条件下,简单的让城市人口来承担人口转移所造成的成本,甚至也要让进城的农民同时承担成本,势必会引发复杂而激烈的讨论,也不排除会演变成为其他的社会矛盾。地方政府也好,规划部门也好,在安排吸纳1亿人口转移上所面临的压力是巨大的。这不会是一件顺顺当当的事情。
 
  在发展目标方面还有一个很重要的提法,就是强调“合法稳定就业”、“合法稳定住所(含租赁)”。这种表述存在着问题。比如“合法稳定就业”、“合法稳定住所”究竟是什么法?在这份国家新型城镇化规划里并没有予以明确揭示。在这种前提下的“合法”更多的是作为一个新闻意义上的解读,并不能作为一种政策、战略来解读。在一个国家级的规划中,这种不规范或说是有待商榷的表达,是不应当出现的。顺便说一句,国家新型城镇化规划本身的法律地位如何看待,也是个有争议的问题。它不是有法律地位的总规,也不是一般的文件,如何看待,有讨论的空间。
 
  从这个规划的角度看,让农民进城是一个重点,而有关的导向,基本采取了移民导向的路子。这与我们以往的构想和建议也是一致的。移民导向的解决方案,在顺序和节奏上可以进行一定的调整和把控,可在一定程度上缓和城市新移民和城市原住民的若干矛盾。这些矛盾不仅仅会在中国出现,在世界各国的城市当中都是普遍存在的,是显而易见并且无法回避的。关键在于如何调控、消除这种矛盾。
 
  从发展目标来看,对于城市新移民,一方面是放开的范围有所约束,大部分消化在建制镇和小城市当中。另外一方面,对特大型城市的人口规模有限制的意思,发展目标是建议对社会保险年限进行限制和调控,这也是一种公共服务、公共保障。规划提出,要有年限的限制,但也提出最高年限不得超过五年,也就是说,在超过五年之后就必须在这些方面实现均等化。特大城市还可以采取积分制等方式,设置阶梯式的落户通道来调控移民人口输入节奏。从方式方法来看这是比较理性的安排,只是对社会保险的限制时间可能短了一些。一般其他国家的数据应该是7至10年较为常见。因为用一个5年计划或者两个5年计划的时间消化掉5亿人口的转移,难度是非常之大的。通过范围上的区隔,等级化处理这个问题,有一定的帮助,但是否有效,是否真正挡得住,都是问题。很多人口的转移,其实并不在意社会城镇保险所提供的保障。这种保障有更好,如果没有的话,能够在特大城市落脚和发展、生存,人们一样会移民,这方面市场的力量可能更大。
 
  在基本公共服务方面,规划提出了一个对大多数城市居民来说较为积极的信号,就是“适时、适当降低社会保险费率”。社会保险对个人来说已经是很大的负担了,对企业来说也是很大的成本开支。与此同时,效用方面却存在很多的问题,很多的新闻报道也证明了这一点。所以规划中提出“适时、适当降低社会保险费率”,相当于降低了企业、个人的成本开支,这可视为鼓励人口转移、鼓励消费的一项积极措施。
 
  在基本医疗卫生条件方面,规划提到了一个比较高的重视程度上。这是相较于以往的城市规划而言的。关键问题是怎么看医疗卫生服务,这是一个重要的系统建设问题。当系统建设水平未能达到一定程度时,那么公共医疗卫生资源肯定无法发挥应有的效用。所以其系统效用才是对城市居民、对城市社会有直接意义的结果。比如北京的几家医院,现在不但承担着北京的医疗任务,由于医疗水平高,甚至具有唯一性,这些医院实际承担的是全中国13亿人口的医疗保障任务。在这种压力之下,要确保这些医院的服务品质,难度是可想而知的。所以,这是一个系统建设的问题,不是愿景和号召的问题。
 
  目前来看,新型城镇规划对于这些社会中普遍存在的问题,并没有给予针对性的清晰答案,只是强调在城市社会中应配套这些东西,对它的效用没有给予清晰的界定。也就是说,虽然未来城市人口还会进一步扩张,但这些城市的基本医疗卫生条件能否得到根本的、或是较大程度的改善,能够得到更多的关注,获得更多的资金投入,都还存在一些疑问。因为规划本身并没有提出限制性条件和目标,这也是这份规划中存在的问题。
 
  正如我前面谈到的一样,新型城镇化规划整个内容,如果从头到尾加以审视,会发现一些矛盾之处。举例来说,在“拓宽住房保障渠道”这一节当中,提到可以在农民工集中的开发区和产业园区建设“单元型或者宿舍型的社会公共租赁住房”,类似的提法、构想其实还有很多。关键问题在于,如果这样的保障型住房或者公共租赁住房的规模比较大,对整个城市的空间而言,就会形成一种区隔,会制造出不同的城市社会空间,而这些社会空间同样会把城市新移民与城市人口各自局限于某个相对独立的空间当中,实际上造成了新的二元发展模式。一部分实际上是“城市中的乡村”,另一部分是“村中的城市”,过去我们熟悉的“城中村”问题,其实就是这样的问题。这种导致城市二元化发展的形态,与新型城镇化规划的本意和主旨构成了矛盾,也是新型城镇化规划中忽略掉的问题。可以看得出来,规划的制定者们对于城市以及城市研究并不十分熟悉,并没有从技术的角度去研究城市,提法和方向上因此具有了随意性。
 
  第十,城市群的品质与城市品质同样重要
 
  城镇化布局和形态方面,在规划中显然是个重点。这方面已经在媒体上得到了很大程度上的关注,甚至沉寂已久的股市也因此动了起来。现在可以看到不少文章在讨论城镇化布局和形态的问题,其中重中之重,就是城市群的问题。
 
  城市群在“优化城镇化布局和形态”这一篇当中得到了最突出的阐述和解释。城市群在以往规划中没有被提及,而在此规划中,城市群被作为“全国经济增长、促进区域经济协调发展、参与国际竞争合作的重要平台”,这个定位非常之高。从全国城市群整体的布局来看,基本是沿着“两横三纵”规划分布的,也就是以路桥通道、长江通道为两条横轴,以沿海高速、京哈京广高速、包昆通道为三条纵轴,形成各种大小不一的城市群。
 
  如果从一般意义上理解城市群,通过GDP总量加以评估和衡量的话,中国现有的分布在“两横三纵”结构上的城市群的数量可能太多了。有一些参与研究的人士透露,大概会有二三十个城市群将会分布在“两横三纵”的结构上。作为一个GDP总量50万亿规模的一个国家,中国形成二三十个城市群并非是不可能的,但是这些城市群的经济总量是否能达到理想的规模,可能会存在很大的疑问。日本经济搞到今天,也就是一个城市群比较引人注目,这就是东京圈。换句话说,我们在强调城市品质的同时,是不是也应该关注城市群的品质?如果各个单一城市的品质不高,合在一起的城市群品质,是否就能达到理想的程度?这些都是大疑问。如果我们只是追求数量,只是追求某种形态的出现,一下子拥有了二三十个城市群,这是否就是新型城镇化规划所追求的目标?
 
  事实上,在并非理想的条件下,这些城市群即便被捏合在一起,恐怕也难以发挥出比较理想的协调作用。它们各自都会急于吸纳周边的经济要素,结果可能比它们释放出来的经济要素还要多,互相之间竞争反而会比以往更激烈。这些问题在城市群这一篇章当中,并没有做界定,也没有做出清晰的指引。
 
  值得注意的是,除了广义上的城市群之外,这份规划比较突出表述的是三个城市群。一个是京津冀,一个是长江三角洲,一个是珠江三角洲。规划者显然希望这三个城市群能够得到重点投资和建设,然后以这三个城市群为基础,建设世界级的城市群。从目前的发展条件来看,这三个城市群的确是有希望的,但是不是可以达到“世界级”的水平,要看国家整体经济增长的情况,另外更重要的是,要看这三个城市群参与国际市场的水平。此外,全球市场变化很大,从外部环境提供了制约性,这些都决定了能否实现“世界级”这一目标。依我看,虽然可能导致投资的集聚,股票市场兴高采烈,但最终结果不容乐观。全球没有一个世界级的城市圈笼罩在令人窒息的雾霾之中,这不是短期的问题。
 
  在交通系统方面的规划,这一国家级的规划给予了比较多的表述,也提出了若干比较明确的数据指标性要求。比如,“推进中心城区功能向一小时交通圈地区扩散”,也就是说,以一小时的路程为半径,构建成为一个都市圈。都市圈的概念与城市群还有很大的分别,这其中的表述也同样显示出规划当中的文字并非是规范的,有时使用的是经济学语言,有时又使用规划语言,显得七拼八凑,系统性成问题。
 
  值得注意的是一小时交通圈形态是个理论值。在交通体系、交通路网未出现更新、升级的条件下,一小时交通圈所形成的都市圈,究竟是多大的空间规模可能存在疑问。现在的各个城市,交通堵的一塌糊涂,如果以实际情况看,这个1小时的圈子显然一点都不大,大不过北京的一个区。如果以理想值来计算,那路网系统的改造投资简直就要大到没边没沿的程度了,这些问题都会为地方政府制定各自的发展规划时造成困扰,这些方面的指引显然是存在很大问题的。
 
  十一,中小城市应发展原生态产业和乡土产业
 
  规划对中小城市发展的具体指引,主要是在依托优势资源发展“特色产业”。但什么是特色产业,规划并没有明确的表述,因此对特色产业的解读就会有分歧。我们曾经提出一个相对精确的表述,这就是要发展中小城市的原生态产业,发展乡土产业。
 
  我个人相信,就像乡土建筑现在得到一定程度的认识一样,今后乡土产业,也就是原生态产业,也会赢得社会肯定。乡土产业的发展往往具有悠久的历史,当地的老百姓几百年来就靠这样的产业生活,它往往既有文化属性,也有生态属性,保护环境实际上就是要同步保护这些乡土产业,这也是环保的一个重要组成部分。我在海南东线看到,沿海中小城市的乡土产业都没了,在城市化的浪潮冲击下,都没了,中小城市搞得像家门口的大城市一样,这样我到你这里来干嘛?
 
  原生态产业和乡土产业概念,相比“特色产业”要精确的多,方向也明确的多,有助于对地方政府做出更清晰地指引,推动当地产业的发展,夯实城市发展的基础,夯实城市消费活化的经济基础,真正支撑起未来的城市化。
 
  产业,在新型城镇化规划当中给予了较高的重视。产业与城市的关系,确实是以往规划中所忽略或是片面化的一个环节。这绝对不是以往规划不了解产业的重要性,我相信产业与城市关系的重要性还是能够得到共识的,关键是在对产业重要性的认识水准上有所差异。比如重要的产业,主导产业,支柱产业,究竟重要到什么样的程度,是不是重要到集中资源办大事?是不是重要到“这就是全部的产业”?产城关系,这是以往的规划当中一种非常值得批评的问题,地方政府的导向错误,与宏观指导存在一定的关系。宏观指导上就不清楚,鼓励的方向就有问题,这样地方政府犯错误,也是可以理解的。事实上,这种导向性问题,也的确为我们城市中的各种产业发展制造了大量的问题,甚至形成了某种意义上的城市灾难。比如说某些城市在发展中集中了全城资源打造“光谷”之类的玩意,只谋求发展某个单一产业,把一个有着丰富发展资源条件的城市变成了一个非常脆弱的单一产业结构的城市。我们看到,这个世界上很多单一产业的城市和国家,它们的经济都是非常脆弱的。比如古巴,它是制糖业,现在它的经济非常困难。底特律是汽车城,产业也是比较单一的,至少过去是比较单一的,汽车产业出现了种种问题,结果就导致了底特律一蹶不振甚至走向破产。同样的问题在新城镇化规划中也有倾向表达,比如在优化产业结构这一节当中,提出要引导生产性服务业在中心城市、制造业密集区域积聚。这样的提法、追求,会为城市的产业发展带来某些危险的缺陷。
 
  我们从一个众所周知的角度来看。中国是一个制造业大国,虽然产业的转移或者产业的升级换代作为一种愿景提出是比较容易的,但是人才、知识、团队,尤其是就业者,他们并不可能在短时间内适应这种产业的升级换代,这就会为他们的生活制造出很大的问题。作为一个制造业大国,制造业本身的升级换代才应该是主要的追求方向,片面的、无约束边界的条件下去强调第二产业向第三产业的过渡和发展,有可能为社会的稳定制造出各种各样的问题。城市在这种转化的过程中是需要巨大成本投入的,没有巨大的成本投入,没有社会其他系统的配套,比如教育系统的配套,社会保障系统的配套,过快地追求第二产业向第三产业的过渡和转变是具有危险性的。
 
  我认为新型城镇化规划在这方面还缺乏深入的、客观的、脚踏实地的研究。
 
  在优化城市空间结构和管理格局这一章节里,提到了要推动特大城市中心城区部分功能向卫星城疏散,强化大中城市中心城区的高端服务。我认为这样的提法也可能存在问题,它与新型城镇化规划的主旨可能存在某种矛盾。如果大中型城市中心城区的“高端服务”被强化,那么强化本身就是一种积聚,在积聚的情况下是吸引人口、就业、企业和商业机构同步地向中心城区积聚。另外一方面却又想推动特大城市中心城区部分功能向外疏散,那么疏散的愿望就与积聚的结果产生出明显的矛盾,这些矛盾都是基于对城市的研究不够,片面受到经济学家影响造成的。类似这样比较矛盾的表述,不得不说这是规划中的缺憾之处。
 
  对于新型城镇化规划来说,我个人认为最值得赞赏的就是首次提出要防止城市边界的无序蔓延。这是巨大的进步,也是对城市本质认识的具有划时代意义的转折。以往我们对城市的边界几乎是毫无概念的。以北京为例,从二环路到三环路,一直发展到今天的七环路,实际已经覆盖到河北地区了,很显然城市边界是无序发展的。无论从哪个角度来看,这种无序发展都会产生灾难性的结果,导致资源利用的低效,与世界各国主要城市的发展经验存在明显的抵触(顺便说一句,从这个角度说,中国的城市规划实际相当于英国上上个世纪的水平),而中国各地城市实践的结果也证明这是不成功的。因此从这个角度来看,新型城镇化规划明确提出边界问题,对城市未来的发展是至关重要的、建设性的指引,其积极意义无论如何评价都不过分。
 
  十二,公交系统与城市的关系不能模糊处理
 
  下面谈谈公交的问题。
 
  城市公交系统在城镇规划中被提到了一个很高的位置,这样的突出是客观的,是建立在各国城市发展经验基础上的理性结论。规划对某些节点作出了明确的、技术性的指引。比如,要积极发展快速公共汽车、现代有轨电车等大容量地面公共交通系统。要求基本实现一百万人口城市中心区公共交通站点500米全覆盖。类似这种明确的要求对今后中国城市的发展具有积极的建设性作用。
 
  需要大家注意和评估的主要问题在于,我认为,公交系统和城市的关系在这份规划中在一定程度被进行了模糊处理。为什么这样讲呢?公交系统在城市的发展当中存在大系统与子系统的关系。如果对大系统与子系统的关系没有清晰的认识,就具有一定的盲目性。比如快速公共汽车和现代有轨电车系统,现代有轨电车系统是我们一再推荐的公交系统,具有高效和投资少的特点。而快速公共汽车也就是BRT,这种公交系统从技术角度来看对城市空间存在较大的干扰和影响,对城市的土地价格也存在很大的影响,最大的问题就是它割裂了城市的空间系统。所以,子系统的研究如果不到位,就会影响大系统,看着挺好的提法,实际上会造成很多复杂的问题。
 
  另外,大容量的公交系统对城市还会存在一些负面影响,这些负面影响就是发展上的限定条件。如果是一个严谨的、强调科学和客观的国家级规划,那么是应该做出指引的。大家设想一下,几十万甚至上百万的城市人口,每天通过大容量公交系统运来运去,一旦某个环节出现问题,那造成的结果必然是灾难性的。这种事情,在中国的超大城市中都曾出现过,只不过人们的选择性遗忘可能帮了规划者的忙。最近,号称模范城市的香港地铁也出过几次事情,造成了一定程度上的城市瘫痪,结果包括议员在内,都对政府群起而攻。这种负面的问题,你不能轻视,它们都与限定条件有关。而我想重点说明的是,大容量公交系统对城市而言肯定是有积极的意义,但一定也要有发展的限制条件。规划就要有指引和限定,才能构建框架,这是最起码的内容,如果仅仅是号召和概念,那只能说是比较粗放了,表明有些东西还是不懂。如果我们将来在这些方面能够看到更清晰的界定条件,就意味着中国在城市规划领域、城市发展领域真的有了进步。
 
  十三,规划的亮点和政策突破值得高度关注
 
  虽然存在种种问题,但我还是要说,除了上面已经提到的一些明显具有进步意义的概念、提法之外,这一新型城镇化规划还存在着许多明显的亮点。比如,规划提出“要坚持规划的原则”,“坚持规划的地位”,“坚持一本规划一张蓝图持之以恒加以落实,防止换一届领导改一次规划”的提法,被明确写入到这次规划当中,这在以往是少见的。而类似的问题在各地表现的非常突出,导致规划的严肃性大打折扣,以致不少人开玩笑,规划、规划,墙上挂挂!
 
  这一规划在社区自治方面有所强调,这也是一个值得称赞的地方。城市的基础单位就是社区,但社区规划长期以来是被忽略的,搞的很少。社区相当于城市的细胞,如果社区的管理和服务功能崩溃的话,那么整个城市的有效性运转也大成问题。社区自治和社区管理服务得到重视,这对整个城市的影响将会非常大,具有明显的社会进步意义。
 
  稍有遗憾的地方在于,社区自治和社区的分级管控在这份规划中未得到任何的提示或者指引。这也说明对社区自治和社区本身的研究在中国依旧是严重缺乏的,或者说是非常不理想的。现在社会当中,稳定的要求,以及各种各样的要求,都明显是在导向社区的。社区这个城市的基本构成单位,城市的基本细胞,是否得到有效的管理,今后还面临很大的挑战。对城市规划而言,社区自治、社区分级、社区规划等,都是必须的。
 
  另外一个很有意思的亮点,就是土地的使用和利用。规划中,明确提出要完善土地租赁、转让、抵押二级市场。过去,这个二级市场在活力、有效性等方面存在很大的争议。在新型城镇化规划的推动下,二级市场的完善已经被提上了议事日程,这对土地资源更公平、更有效的利用明显具有积极意义。类似与土地相关的还包括,推进农民住房财产权抵押、担保、转让,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市,同权同价,这些规定的强化对未来的土地利用均具有极大的意义,有助于资金流入农村,有助于文明下乡,有助于城乡一体化的实现。
 
  应该说,这些规定和要求落地之后,尤其是在形成了明确的政策和法规之后(我个人认为,现在这个规划相当于国务院文件,到不了法规的层次,是以部委批复为基础的,没有法律地位),中国以往为人们所诟病的土地经济可能会出现转折性的变化,这是一个重大的突破。究竟这种重大的突破会导致怎样的社会后果,将会出现怎样的城市实践,目前还不好形成论断。要指出的是,类似的讨论在以往也不断地进行着,大家也都认识到这一政策是具有风险性的。具体来说,比如农民如何使用土地担保抵押后获得的资金,农民个人的破产问题如何进行处理,都还没有讨论清楚,也就因此形成了政策风险。如何解消这些政策风险,是摆在地方政府和城市运营者面前的一个重大难题。
 
  有趣的是,这份城镇化规划还涉及到比较多的金融领域,比如地方债券、地方政府的市政债券发行,都是非常有趣的改变。一般来说城镇化规划不会涉及到更多的金融领域,而这一次显然有所不同,虽然文字不多,但还是有所突破的,可能会形成新的金融市场,比如垃圾债的市场,进而创造出新的交易体系。令人比较担心的是,市政债券的发行,会不会将筹集到的资金冲抵城投债。如果只是用来“填窟窿”,那市政债的效用就会大打折扣,市政债的发行也会出现很多问题。市场可能并不一定会认可和支持这种市政债的发行。这些都是比较大的有待观察的问题。
 
  十四,规划中应有而遗漏的几个问题
 
  令人比较遗憾的是,这一规划还是遗漏了若干问题。比如物流问题。在现代城市尤其是城市圈中,物流是最重要的产业,对城市未来发展的影响极大。如果产业要分布式发展,那就要按照供应链去做,这就要依靠物流,如何降低物流成本就是大问题。现在,物流成本在中国城市经济当中表现得越来越明显。物流成本占商品成本达到18%甚至更高。18%实际已经是一个比较老的数据了,随着汽油不断涨价,实际应该更高。作为一个面向未来的城镇化规划,对物流体系的建设、物流成本的约束几乎没有丝毫涉及,这不能不说是一个比较大的缺陷。
 
  第二个涉及不多的问题就是老龄化。老龄化在这份城镇化规划中只涉及到了一点点,即建设老人关爱服务体系。显然这个城镇化规划严重低估了中国社会老龄化问题的严重程度,这对城镇化的实现和落地将会形成严重的影响。这份规划的有效性要建立在对现实的城市环境、对城市社会未来的发展进行过有预见性、前瞻性的充分评估的基础之上。一旦忽略掉老龄化这样明显存在的因素,意味着趋势判断就有问题,它的有效性就会打折扣。这份规划非常清晰地表现出条块和经济学家们各负其责,然后拼积木、搭起来的特点,在某种程度上,更像是一个意见汇总,而并非是一个规范的真正意义上的战略规划。
 
  此外,就是生态和环境保护。这方面规划比过去已经有明显进步,绿色和环保概念分布式的体现在各方面的要求之中。问题只是,还没有跟上社会发展的节奏,前瞻性上有些问题。比如低碳交易以及大力度的环境保护措施,这些问题还缺乏指引和定向。
 
  我相信,未来如何看待和使用这样一个国家新型城镇化规划,对地方政府而言,难度是比较大的,还需要地方政府从创新的角度来解决这些挑战和问题,因地制宜的谋求发展。我个人估计,这一规划提出之后,应该是“资热城冷”,最热的应该是资本市场,热的是资金流,冷的是城市领域。一个是好做不好说,一个是好说不好做,于是两级化的表现就出来了。究竟是不是这样,大家可以在以后观察。
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编辑:zhufei
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