但是，如果深层次追究，一些疑问也随之产生。首先，什么原因使中国的政府有如此巨大的热情去推动城市化而不受其他偏好的影响呢？其次，是什么机制保证政府推动城市化资源的持续供给，尤其是资金的充沛来源？第三，这种政府推动的城市化是否可持续？显然，不厘清这些问题，就无法客观全面地把握中国城市化的全貌，进而也无法将“中国模式”理论建立在可靠的理论基础之上。

　　二、计划体制下的城市化

　　政府在中国的城市化进程中扮演重要角色，这可追溯到1949年。此前，一如其他发展中国家，中国的城市化并没有政府的强力干预，呈现出自然而然的过程。新中国建立以后，中国实行了类似前苏联的高度集中的计划经济体制。反映在宏观方面，是用指令性计划取代竞争性价格机制来配置资源；反映在微观层面，是用行政性生产单位取代优胜劣汰的自由企业制度。

　　从制度经济学的角度观察，在这一体制内，信息是自下而上汇总的，而决策，即指令，则是自上而下贯彻的。中央计划机关是最高甚至是唯一的决策者，地方政府仅是甚至是唯一的执行者，并由此使整个经济活动，无论人财物、产供销均为计划所控制。

　　需要指出的是，这一体制是一个严密的体系，为保证经济计划的顺利执行，需要在社会体制、政治体制等方面做出相应的安排。除在城市维持各种附属于行政权力的“单位”外，在农村表现为用行政权力人为地维持城乡分割。

　　十分明显，上述高度集中的计划经济体制的运行结果，在财务安排上便呈现出财政主导的特征，一切经济活动皆为国家经济活动。所谓财政，是一半财，一半政。它是国家治理的基础和支柱，高度服从于国家的战略目标。新中国成立后，囿于当时的历史条件，发展工业尤其是与国防安全相关的重工业是当务之急。为了发展工业，必须扩大投资，这就要求抑制消费，动员储蓄，控制成本。而高度集中的计划经济体制及与其相适应的社会、政治体制安排，恰可以满足这一要求。

　　具体来看，上述诉求的实现机制是：在农村，通过农产品[0.00% 资金 研报]的统购统销人为压低农产品价格，抬高工业品价格，用剪刀差动员农村储蓄投入工业，并相应压低工资成本；通过人民公社制度将农村人口束缚在土地上，人为增加人口流动的机会成本。以此不仅使低工资成本长期保持，并可以相应维持工业资本积累能力的可持续。在城市，通过兴办行政附属性的国营工厂来保证资本集中投向国家最需要的工业部门，通过票证配给制度人为抑制消费，并通过附属于财政的国有银行垄断性安排，将消费剩余不断动员成工业投资。

　　服从于国家战略目标，财政安排的顺序就是：先建设、后生活，集中力量发展工业。城市的发展也成为从属性的。于是，当时的中国城市中就出现了这样的景象：在马路一边是高大的厂房，在马路另一边则是“干打垒”的职工宿舍，宿舍区居住条件差，生活配套设施不足；城市基础设施及公用事业严重欠缺。这种景象在新兴工业基地的典型代表是黑龙江的大庆市，在老工业基地的典型代表是辽宁沈阳市的铁西区。

　　这种高度集中的计划经济体制在带来经济发展的同时，也带来了严重的弊端。一方面，上世纪70年代末，中国的工业体系已初步形成，工业生产总值已占全社会总产值的70%以上，另一方面，城市化水平却严重滞后，中国人口的70%以上仍然是农民，二元经济分割倾向不仅在固化、深化，而且尖锐对立并有断裂之忧。用当时的语言表述，农轻重比例严重失调，城乡差距不断扩大，国民经济走到崩溃的边缘，其根源在于“斯大林模式”，即高度集中的计划经济体制决策失误，浪费严重，效率低下。也正是这个原因，改革成为历史的必然，而改革的目标取向自然是向市场经济体制。

　　三、改革条件下城市化的起步

　　回顾中国改革35年来的经验，可以看到，它采取的是市场取向的渐进式改革。这一方式奠定了中国现有城市化模式的基因并因路径依赖而显著化。

　　改革起步于高度集中的计划经济体制。改革的逻辑和实践起点首先就是减少集中度，表现为行政权力，尤其是决策权力的下放。在中央与地方关系上体现为简政放权，地方政府有了更大的决策权；在政府与企业的关系上体现为放权让利，不仅让企业有经营自主权，而且还有利润留成；在企业与职工的关系上引入了奖金制度，允许干好干坏不一样；在农村则实行土地承包经营制，鼓励农民多劳多得。决策权力的下放，在国家和农民的关系上，废除了粮食的统购统销，取消了人民公社制度。实行联产承包责任制，在给农民经营自由的基础上，鼓励农民多劳多得。

　　这一系列制度性的放权安排，使中国的城市化道路开始摆脱传统模式，这表现在三个方面：

　　首先，以联产承包责任制为基础的农村经济体制改革，让农民可以自主投资、自主经营，从而使中国的工业化不再是国家主导的工业化，而呈现典型的亚洲工业化特点，即有了货币收入的农民受工业化规律的支配而投资于工业，乡镇企业蓬勃发展，其聚集发展改变了原有的城市布局，小城镇开始涌现。与此同时，城镇建设资金也不依赖于财政拨款而多采用集资、入股等所谓自筹资金的方式安排。从某种意义上讲，这是中国最早出现的公共民营合作制（PPP）形式。

　　其次，原有的城市是国有企业聚集地。而在以乡镇企业为代表的非国有企业的激烈竞争下，国有企业业绩普遍不佳，甚至亏损严重。这不仅极大影响着地方财政收入，而且因工人下岗、就业形势严重恶化，迫使地方政府必须招商引资。为吸引投资者，“三通一平”（编注：水通、电通、路通和场地平整）的基础设施就成为基本条件。而老城区改造成本较大，于是多采用在老城区旁建新城的办法，“开发区模式”由此而大行其道。

　　第三，简政放权为上述城市化发展提供了充分条件。上世纪80年代，随着农村联产承包责任制的广泛发展，从农村动员经济剩余的途径已经堵塞，与此同时，随着对国有工业企业的放权让利，以利润为基础的财政收入又呈下降趋势。前后夹击之下，原有财政基础被动摇，而不得不改弦更张。

　　1983年后，一方面在财政收入上开始推行 “利改税”（编注：将所得税引入国营企业利润分配领域，把国营企业向国家上交利润改为缴纳税金，税后利润全部留归企业），另一方面在财政支出上，开始推行“拨改贷”（编注：国家将预算内基本建设投资由拨款改为贷款）；与此同时，在政府间关系上开始推行“分灶吃饭”，即中央和地方各自承担本级财政支出。

　　财政体制的这一变动，为地方政府为满足本级财政支出而组织财政收入奠定了前提条件。长期在高度集中计划经济下所形成的工业化和城市化脱节，造成了城市化欠账，再加上农村剩余劳动力转移就业的压力巨大，迫使地方政府必须以极大努力去组织收入以满足支出需要。预算外收入由此产生，而且增长迅速，并日益成为城市建设的主要资金来源。

　　四、城市化“路径依赖”的

　　由来和利弊

　　制度经济学研究表明，制度变迁有“路径依赖”特点。一旦初始条件给定，制度演进会沿着初始条件所规定的发展可能性空间展开，并在这一展开的过程中不断强化对这一路径的依赖倾向。