2006年，美国为应对新技术革命、气候变化、人口结构变化以及国内区域发展差距扩大等多方面的挑战，由联邦政府提议，启动了美国（2050）区域发展新战略的规划研究。并组织多个政府部门、区域规划机构、企业、大学等共同组建了“美国（2050）国家委员会”，负责该研究项目。目前已完成了战略框架的总体设计、高速铁路远景规划、基础设施远景规划等专项研究。本文将在其已有研究成果的基础上，对其战略框架的设计、战略目标的选择以及相关政策的调整进行分析，为我国进一步完善区域政策、制定中长期区域战略规划提供借鉴。

　　美国（2050）区域发展新战略概述

　　（一）美国制定（2050）区域发展新战略的背景 从美国区域规划的历史来看，基本上是以州、市层面的地方规划为主。联邦政府推动实施的规划多数是针对特定的问题区域，并涉及到跨州的专项规划，如田纳西流域开发法案、阿巴拉契亚区域整治规划，“棕色地带”再开发计划等。基于整个国土空间范围制定国家层面的区域发展总体战略尚属首次。究其原因，除了与全球贸易格局的变化、能源环境压力加大、新技术革命等外部因素相关外，更主要的原因是源自美国国内区域经济的变化。

　　一是美国人口规模及结构的变化。根据美国普查局的人口预测，到2050年，美国人口总规模将超过4亿人，比2012年增长约23％。更重要的是人口结构出现显著变化，美国移民人口和有色种族人口在2050年将成为多数人口，比重将达到54％左右。这些人口不仅是美国未来30—40年内流动人口的主体，还会以其血缘、宗教、文化或者经济利益为纽带，形成规模更大的聚集区。同时，美国65岁以上人口的比重在2050年将达到21％左右，比2010年上升约8个百分点。人口规模和结构的变化会对不同地区的就业、教育、住房、交通等基本公共服务的需求产生显著变化，需要政府及时调整政策，基于国家层面优化区域布局，适应新的社会需求。

　　二是美国国内区域经济发展不平衡趋势的加强。美国经济活动在空间布局上呈现显著的集聚特征，全国GDP经济总量的35％集中在排名前5位的州。各州人均GDP的差距也在不断扩大。1996年，最高与最低州的比值为4．1倍，目前已扩大到5．6倍。各地区经济增长也存在显著差距，有些州年增长率超过10％，有些州却是负增长，增长的差距导致了不同地区的就业状况严重不平衡，部分地区的就业连续5年下降。区域差距的扩大不仅导致各地区居民收入水平的扩大，也进一步扩大了地方政府（州以下政府）财政收入的差距，部分地方政府难以有效履行其职能，社会矛盾增加。 三是大都市区的快速发展引发了一系列新的区域问题。2012年，美国大都市区的人口和GDP占全美国的比重均超过85％，前10位大都市区已经聚集了全美国1／3左右的人口和经济活动。伴随着大都市区的发展，城市蔓延，城市与城市之间，城市与郊区之间的人流、物流快速增加，交通、环境承载力接近饱和。中心城市的制造业、零售业、人口外迁趋势日益加强，中心城市衰退加剧，税源流失，成为新的贫困人口聚集区域，底特律市就是最典型的案例。这一系列问题的解决又涉及到跨行政区的协调，需要联邦政府及时采取应对措施。 基于上述背景，美国联邦政府启动了2050区域发展新战略的研究，旨在规划美国未来40—50年区域经济发展蓝图，发展具有国际竞争力的大都市区；制定与美国未来经济增长格局相适应的联邦财政投资规划和政策安排；制定促进经济发展相对滞后地区的发展战略，为全社会提供平等的发展机会。

　　（二）美国（2050）区域发展新战略的主要内容 美国（2050）区域发展新战略作为本国区域发展的顶层设计，对整个国家区域发展所要实现的战略目标、基本原则、发展路径以及需要政策重点关注的区域和配套政策措施都进行了全面规划，在整个战略框架下又围绕战略目标的实现提出了能源、交通、人才等若干专项战略。最值得关注的主要有以下四个方面：

　　一是战略目标的选择。作为国家层面的区域发展总体战略，在战略目标的选择上，不仅包括了“促进全国经济增长和欠发达地区发展”一般性的战略目标，还明确提出了“发展若干具有全球竞争力的大都市区”战略目标，并将其定位为引领美国未来经济增长和提升美国全球竞争力的重要区域。这反映了在全球化发展的新阶段，美国经济增长重心在空间上的转移，即大都市区将成为经济活动在空间聚集的新形态，其经济发展将成为国家经济发展的重要驱动力，也将成为其参与国际竞争的重要空间单元。

　　二是该战略突出强调了“平等、包容”的基本原则。在美国（2050）区域发展新战略中，明确提出了区域发展应坚持的三项基本原则：区域平等原则，即各个地区均拥有平等的发展机会，鼓励各地区通过开发未被充分利用的人力资源和自然资源，增强自身经济发展能力，提高居民生活质量。社会公平原则，强调该战略的制定应以“人”为中心，而不是以“地理区位”为中心，要超越阶层、种族、民族的界限，要有利于构建更加开放包容的社会。财政的可持续原则。强调了两个层面的含义：一是要确保“财政公平”，即优先保障各地区基本公共服务的财政支出。二是在此基础上可通过政府债券、产业基金等多种方式，发挥杠杆作用，支持地区经济发展。

　　三是依据统一标准，识别需国家政策重点扶持的问题区域。美国（2050）区域发展新战略在县（市）级层面，建立了对经济发展相对滞后地区（作为国家政策重点扶持的地区）的统一识别标准。具体包括四类指标：人口变化（1970—2006年）、就业变化（1970—2006年）、工资变化（1970—2006年，扣除通货膨胀因素）、工资平均水平（2006年）。对于城市地区，则用人均收入替代工资，基年调整为1980—2007年。单项指标排名在全国后1／3，或者比全国平均水平低33％，至少要同时满足上述三个指标标准才能成为此类地区，并根据各地区发展情况保持动态调整。 按照此标准，美国共有640个县（占所有县的比重为20％，多数是偏远的农村地区），126个市（占所有市的比重为18．7％）被划分为经济发展滞后区。在此分类基础上，该战略再根据各地区不同的地理区位、经济特征、人口特征、生态特征等因素，进一步将经济发展滞后地区细分为若干类别——偏远农村落后地区、工业萧条区、衰退的中心城市、自然景观保护区等。由此可见，美国在问题区域的判别上采用了两个层次的划分标准，这一划分方法既体现了该战略所提出的以“人”为中心的公平原则，又有利于兼顾到不同区域所面临的问题特殊性，为制定有针对性的区域政策奠定了基础。

　　四是针对不同的区域采取不同的政策组合。美国（2050）区域发展新战略对两类区域进行了重点关注：一类是经济较为发达的大都市区，另一类就是经济发展相对落后的问题区域。对于前一类地区重点是推进大都市区治理创新，改进其与经济发展滞后地区的基础设施连接，增强其对腹地经济的辐射带动力。后一类地区则按照不同的区域类别制定了更具有区域针对性的政策措施。如：针对偏远的农村落后地区，继续实施农业补贴政策，重点支持小型农场和高附加值农产品(000061,股吧)。将发展农村生物燃料，包括玉米乙醇等新能源项目纳入国家新能源战略之中。实施宽带战略，促进高等教育体系的分散化。为小企业和到上述地区创业者提供补贴贷款，吸引更多的受过良好教育的年轻人创业，推动本地区的创新发展，增强经济发展活力。改进农村地区与大都市区的交通连接。针对工业萧条区的政策重点则是如何有效帮助其转型，包括实施引智项目，改善教育和医疗机构水平，为聚集创新人才构建信息平台，利用政府资金的引导作用，吸引风险投资，创新城市规划，并将其纳入国家制造业复兴计划等。

　　通过以上对美国（2050）区域发展新战略的分析，可以看出在美国区域规划和区域政策领域出现了三个层面的变化趋势：一是更加重视区域经济发展的顶层设计，改变了传统以“问题”为导向，以单个区域为目标的区域规划模式，更强调国家层面总体的战略布局和综合性的战略规划；二是打破了传统区域经济发展战略追求平衡发展的范式，遵循区域经济活动空间聚集的基本规律和效率原则，客观认识区域之间经济发展水平的差距，积极培育发展大都市区，带动整个国家的经济增长。三是针对问题区域的支持性政策由传统的重视物质资本的投入，转向以“人”为中心的间接政策工具，如劳动力培训、帮助其建立与世界资源之间的联系、技术援助、促进劳动力跨区域流动等。

　　此外，在美国（2050）区域发展新战略中，还特别强调了地方发展规划或其他专项规划应纳入该总体战略的框架之下，要与该战略的基本原则和发展导向相一致，要有利于国家发展的可持续和国家整体竞争力的提升。同时，强调要加强联邦政府在土地利用中的控制性作用。

　　对我国的启示及政策建议

　　尽管美国经济社会的发展阶段、面临的区域问题与我国不尽相同，但是美国（2050）区域发展总体战略所体现的区域发展思路和理念，以及对问题区域的判别，扶持经济相对落后地区发展方面的政策选择都对我国具有重要的借鉴意义。具体如下：

　　（一）加强我国区域发展的顶层设计，构建统一的区域政策框架 从上文对美国（2050）区域发展新战略制定的背景和主要内容来看，该战略在更大程度上是为了缓解地方政府自治所带来的地方政府各自为政、环境、土地利用低效等问题，为地方政府的发展与合作提供一个综合决策的战略框架。同样，我国也面临着一些类似的区域问题，如地方利益冲突所导致的恶性竞争、环境恶化、资源利用效率较低等。需要借鉴国际经验，在国家层面，针对未来影响区域发展的重大问题和演变趋势，基于国家整体利益之上提出我国区域发展的总体思路和战略框架，为规范各地区的发展规划，构建更加统一有效的区域政策提供依据，引导和约束地方政府的发展目标能够遵循国家总体战略目标。

　　（二）建议以“人均收入”为核心指标，构建对区域政策重点支持区域的统一判别标准，以增强我国区域政策的统一性和公平性 各国在制定实施区域政策的过程中，都首先要对需要政策重点支持的地区进行科学识别，这直接影响到区域政策的有效性。但由于我国缺乏统一的判断标准，在实施过程中既有按照区块划分的（如东、中、西部地区），也有以人口特征为标准的划分（少数民族聚集地区、革命老区、牧区等），还有以流域、资源环境状况、贫困水平等作为区域政策选择的标准。各种标准相互交叉重叠，即使是经济较为发达的地区也可能成为区域政策支持的地区，造成各地区为了争取国家的政策支持，设立各种名目去竞争博弈，陷入了中央与地方“讨价还价”的纷争之中。这不仅违背了区际公平的基本原则，也降低了有限的财政资金利用效率和区域政策的效用。 建议借鉴美国经验，以人均收入为核心指标，结合财政、就业、人均GDP等方面的指标，适当缩小区分的地域单元，至少在地级市层面建立国家对政策重点支持地区的统一判断标准。在此基础上再进一步根据不同地区面临的问题和矛盾，细化区域类型，选择有针对性的政策工具，以提高区域政策的精准性，逐步建立完整统一的区域政策体系。

　　（三）强化“公平”原则，进一步优化区域政策体系 如上文所述，美国在经济发展的不同阶段，促进本国区域经济发展的区域政策重点也有所不同。为更好地适应世界市场和生产体系快速一体化的趋势，以及新型产业业态和商业模式的发展，我国应充分借鉴其经验，加快调整优化相关区域政策：一是由以往强调缩小地区之间经济水平的差距，转向“公平优先”，注重缩小区域之间基本公共服务方面的差距；二是由重视物质资本投入，转向加强人力资本投入，加强教育、就业培训等方面的政策支持，切实有效地提高欠发达地区劳动力技能和受教育水平，促进技术、人口跨区域的流动；三是加强欠发达地区先进基础设施的建设，重点是高速交通网络和信息通讯网络的建设，改进欠发达地区与经济发达地区的连接性，使其尽快融入全球商品、信息传输、生产配送体系之中。

　　（四）适应大都市区发展的趋势，加快推进跨区域治理模式的创新 大都市区的治理模式创新作为美国（2050）区域发展新战略中的重要专项战略提出，对我国区域发展具有重要的借鉴意义。我国目前已形成了长三角、珠三角、京津冀等大都市区，未来伴随着国家区域发展战略的实施，还将形成若干大都市区。大都市区的健康发展直接关系到国家经济社会的可持续性。因此，应在借鉴国际经验和教训的基础上，做好前期政策研究，尽快建立起适合我国国情的大都市区治理和协作机制，同时要加强国家层面对大都市区未来发展的整体规划和引导，避免城市边界的无序扩张，确保国土空间资源的科学合理利用。 （作者单位：国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部）