城镇化的直观表现是人口和经济社会活动在特定的相对狭小地域范围内的积聚。从更广的视角看，城镇化是一个国家（地区）走向现代化过程中同步发生的多维结构变化中的一维。凡是成功实现现代化的经济体，其城镇化水平和质量都达到了较高水平。在现代化过程中，与城镇化相伴发生其他重要的结构变化包括产业结构和就业结构非农化；消费结构升级，消费理念变化，家庭内部的自我服务转向社会化的专业性服务；传统城乡二元结构逐步弥合，城市内部社会组织结构重构；就业质量提升，劳动保护状况改善，劳动时间缩短，劳动关系不断变化；社会治理结构不断变化，公众参与程度和决策透明度逐步提高；公共财政的出现和公共服务均等化机制的形成和完善；国土开发、资源利用与污染排放空间分布格局变化；在全球分工和价值链体系中所处地位不断升级，贸易条件不断改善等。

　　如果把城镇人口占总人口比例作为城镇化水平的话，那么城镇化的质量是指能否协调地推动上述诸方面结构升级和转变。

　　成功迈入现代化行列的国家（地区）的历史经验表明，城镇化不是一个线性匀速发展的过程，而是要经历三个不同的阶段。第一个阶段是相对缓慢的阶段，第二个阶段是城镇化水平快速提升，经济社会结构深刻变化并推动城镇化质量逐步提高的阶段，第三个阶段是逐步走向成熟的阶段。相对于先发国家而言，越是后发的经济体，这样的三阶段特征体现得越明显。在各个阶段同步提升城镇化水平与质量，是这些国家（地区）的一条基本经验。更值得关注的是，在承前启后的第二个阶段同步提升水平和质量，是顺利跨入第三阶段，实现工业化、城市化和现代化的前提条件。

　　而陷入中等收入陷阱和低收入陷阱的国家（地区）的教训表明，城镇化的水平和质量并不会自然而然同步提升，这些国家不能迈入城镇化成熟阶段并进入高收入社会的原因之一，就是未能在城镇化发展的第二个阶段同步提升水平与质量，最终导致城镇化水平本身也陷入缓慢提升甚至停滞的局面。

　　正反两方面的经验教训表明，同步提升城镇化的质量和水平，最大的挑战在第二阶段，尤其是第二阶段的中后期。对于后发追赶型经济体而言，由于第二阶段所用时间更短、城镇化推进速度更快，所以，挑战更为严峻。而正反两方面的经验教训表明，这个阶段既是矛盾的凸显期，通常也具备解决各种矛盾的物质条件。关键在于能否正视各种矛盾和问题，实施包容性发展战略，及时、主动地调整体制和政策，正面应对诸如社会融合、产业发展和就业机会创造、环境污染、收入差距拉大等经济社会问题，为城镇化迈入成熟阶段奠定坚实基础。

　　与国际经验进行对比，我国城镇化道路与东亚成功追赶型经济体比较相似，截至目前，我国城镇化发展大体上是比较成功的、健康的。同时也要认识到，我国目前正处于城镇化快速发展阶段的中后期，也积累了不少矛盾和问题，这固然有客观必然性，且其他成功经济体也都曾经历过，但必须认识到，这些矛盾和问题不会自然而然消失，也不会通过简单的一两项政策就能一蹴而就地解决。必须借鉴国际经验，采取系统的措施，同步提升城镇化质量和水平，才能够顺利跨入城镇化成熟阶段，进而实现现代化。

　　本报告分为四个部分。第一部分概要回顾全球城市化历程，介绍目前全球城市化现状、新趋势与新挑战。第二部分分四种类型归纳城市化的经验和教训。第三部分归纳城市化尤其是第二阶段的经验教训。第四部分总结对我国城镇化发展的若干重要启示。

　　一、全球经济社会活动空间格局已进入城市为主的时代

　　（一）迄今为止人类城市化发展的三个阶段

　　人类发展史基本上就是由农村社会向城市为主的社会的过渡时。全球城市化发展大致经历了三个阶段。第一个阶段是1850年以前，即工业革命以前以及工业革命还局限在其起源地——英国而尚未广泛传播的时期。该阶段城市和城市化进程非常缓慢，公元100年全球城市化率约为4．7％，1850年也仅仅为6．4％，将近两千年的时间里，城市化率只提高了1．7个百分点。当时城市规模也比较小，1800年全球只有中国北京的人口超过100万，到1850年，也只有伦敦、北京等城市的人口超过100万。

　　第二阶段是1850—1950年，工业革命推动人类城镇化进入加速发展时期。因工业革命兴起的大规模工业生产，吸引并聚集了大量人口，促进了城市形成和扩大。全球城市化平均水平迅速提高到29．4％，一百年内提高了约4倍。这个时期全球市场化的主要带动地区是欧洲和北美。这些地区的国家基本上在1850年到1914年（一战爆发）期间就完成了城市化，英国城镇化水平达到70％，美国达到50％（1920年）。

　　第三个阶段是1950年至21世纪头十年，世界城市化发展速度趋缓并稳步进入城市为主的时代。近60年时间里全球城市化水平提高了22个百分点左右。截止到2011年全球总人口69．74亿，生活在城市的人口36．32亿，城市化达到了52．1％。可以说人类经济社会活动的空间分布结构，已经进入以城市为主的新阶段。1950—2011年期间欠发达国家城市化率水平提高28．9个百分点，高于发达国家和地区近6个百分点，成为推动全球城市化的重要力量。2011年，欧洲除部分岛国、南欧和东欧国家城市化率较低外，其他国家城市化率基本上都达到了60％以上的水平；北美国家城市化率较高，均超过了80％的水平。

　　这个阶段全球城市规模结构体系演变的主要特点是特大城市集聚的人口比重越来越大。超大规模城市数量增幅显著，2011年全球超过1000万人口的城市数量为359个，比1970年增加了8倍之多；占全部城市数量的比重也由1970年的2．8％增长至约9．9％。与此同时，低于50万人口的城市尽管数量有所增加，但这些城市人口占总人口比重由1970年的61．6％降至2011年的50．9％，下降了约10个百分点。根据联合国的有关预测，2015年，还将进一步下降至42％，届时千万以上人口城市在总人口所占比重将达到13．6％，将超过50万—100万人口城市所占比重。

　　尽管这个阶段全球城市化率提升速度比前一个阶段慢，但由于本阶段全球总人口规模急剧增长，所以，城市人口规模的增量和增长速度都大大高于前一个阶段。

　　（二）各国城市化现状：质量和水平参差不齐

　　第一，各国城市化的水平参差不齐。根据世界银行的数据统计，2011年全球211个国家（地区）城市化率分布在10％—100％的大跨度区间上，低于20％的国家有14个，129个国家（地区）的城市化水平超过了50％，46个国家的城市化率水平超过了80％。

　　第二，各国城市化质量也相差悬殊。人口规模超过1亿的国家中，只有美国和日本两个国家实现了高质量城市化。人口规模超过5000万的国家中，只有德国、法国、英国、意大利、韩国实现了高质量的城市化。1000万以上人口国家中，西班牙、加拿大、澳大利亚、荷兰、希腊、葡萄牙、比利时、匈牙利等国家实现了高质量城市化。总体而言，发达国家城市化质量较高，除了少数城市外，大部分城市的产业竞争力较高，公共服务质量较好，社会融合度较高。而发展中国家城市化质量总体上不高，绝大部分城市产业缺乏竞争力，公共服务差，贫民窟大量存在，社会融合程度较差。

　　综合来看，已实现现代化的国家城市化率均较高，但高城市化率并不一定意味着现代化。在发展中国家中，有些国家虽然城市化水平较高，但质量并不高，整个国家也并没有实现现代化。由此可见，较高水平的城市化最多只是一个国家实现现代化的必要条件，而高质量和高水平的城市化才是一个国家现代化的充分必要条件。

　　（三）新趋势与新挑战

　　人类已经进入城市为主的时代，未来城市化还会继续发展。未来城市化发展将在不同于以往的背景下展开，需要应对不同于以往的挑战。

　　第一，主要由发展中国家城市化水平提升驱动，未来人类社会将由目前城市为主的格局逐步渐变为城市占支配地位的格局。按照联合国的预测，从2011年到2050年全球将新增人口23．32亿，城市人口增长26．2亿。全球农村地区人口的数量及其占总人口的比例都将在2020年前后开始绝对降低。2050年全球人口将增长到93．06亿，城市人口增长到62．52亿，城市化率将达到67．2％。由于发达国家城市化率目前已解决饱和水平，而且人口生育率降低，所以，未来全球新增的城市人口中93．7％来自于目前的发展中国家。

　　第二，发达国家和发展中国家未来的城市化都将受到一些新因素的重大影响。

　　（1）全球化深化。全球化本质是全球范围内资源和生产要素的优化配置。虽然从一般意义上讲，全球化背景下各类要素都可以在全球范围内流动和重新配置，但从目前观察到的情况看，要素流动格局呈现出一定程度的不对称性，具体而言，高端人才流动性远远高于中低端人才；资本流动性远远高于劳动力；发达国家对发展中国家消费模式、生产模式、产业结构、治理模式等方面的影响，总体而言大于发展中国家在这些方面对发达国家的影响。

　　（2）全球化在很大程度上表现为各国城市的全球化。全球分工网络首先体现为城市互动形成的网络，全球要素流动也首先体现为各国城市之间的要素流动。这不仅能够要求一国的城市能够跻身全球城市分工网络，同时要求各国协调好内部要素流动，既实现城乡和区域之间的协调发展，也能够对关键节点城市形成有力支撑。

　　（3）技术进步。20世纪80年代以来信息通信技术的突破和广泛应用，带动了上一轮全球范围内的高速增长。2008年底发达国家爆发的金融危机波及全球。展望未来，能够启动新一轮经济增长，特别是发达国家经济增长的根本力量，仍然是新的重大技术突破。信息通信技术的深度普及和应用，清洁能源的发展，新材料的出现，生物技术的发展等，都有可能成为潜在的突破点。目前有学者提出，人类社会正在启动第三次工业革命，可能是能源和信息技术发展所带动，也可能是信息技术驱动下的制造业升级所带动。新技术突破将对城市产业分工格局产生重大影响。交通技术特别是高速交通技术的发展，极大地改善了城市之间的连接性，将对城市空间格局和全球产业分工格局继续产生重要影响。

　　（4）全球治理模式和治理议题的影响。随着全球化深入和各国经济发展，许多议题越来越超出主权国家的治理范围，需要在全球范围内进行协调才能够有效解决。诸如应对气候变化、维护全球政治、经济和金融稳定、控制传染病等全球性公共产品，成为摆在人类面前的新的重大议题，相应的全球治理结构也在孕育着新的深刻变化。一个重要趋势是多种多样的城市联合体在应对这些议题方面，扮演着越来越重要的角色，它们积极主动进行探索，一定程度上走在了主权国家前面。

　　（5）各国民众权利和平等意识的普遍增强。美国著名战略思想家布热津斯基把这种现象称为“全球政治觉醒”（Ｔｈｅ ｍａｓｓｉｖｅ ｇｌｏｂａｌ ｐｏｌｉｔｉｃａｌ ａｗａｋｅｎｉｎｇ）。这种趋势对于一国国内政治、经济和社会制度的变化，具有难以预计、难以把控的重大影响；对国际关系也有重要影响。全球政治觉醒将导致各国城市中业已存在的二元结构问题更加凸显，并且和日益普及的信息通信技术相互叠加，深刻影响着公众采取大规模联合行动的模式。实施包容型城市发展政策，或者形成包容型城市，将成为未来发达国家和发展中国家共同面临的严峻挑战。

　　上面这些因素或直接或间接地对城市化和城市发展产生重要影响。而且，这些因素相互之间也并不独立，而是有着复杂的反馈和互动关系。从而也将对城市化和城市发展产生影响。

　　第三，发展中国家提升城镇化质量的挑战更加紧迫和严峻。与城市化水平不断提升的确定性趋势相比，发展中国家面临的更大挑战是提升城市化质量，提升产业竞争力，创造大量高质量就业机会，实现包容性发展，改善生态环境，提升治理水平等。首先，发展中国家还需要在新的全球力量格局、全球秩序和全球治理议题之下应对这些挑战，可供借鉴的历史经验并不多，发达国家走过的道路的可复制性不强，需要立足自身实际进行不懈探索。其次，发展中国家城市化面对着远比先行国家历史早期多得多的软硬约束条件。最后，随着全球化深化和信息技术的发展，发达国家基于自身物质条件提出的具有道德意义的经济社会保障标准，日益为发展中国家公众所向往，对发展中国家的应对能力提出了更高要求。

　　二、不同背景和禀赋条件下的四种城市化模式

　　工业化是推动城镇化发展的主要驱动力；此外，移民（殖民）、贫困人口的空间聚集、城市服务业发展等也对城市化具有重要影响。不同历史阶段、不同国际环境、不同禀赋条件、不同社会制度之下，各国走出了不同的工业化和城镇化道路。综合考虑多种因素，可以把各国城镇化类型分为如下四类。

　　第一类是先发国家，以美国、英国、德国、法国等为代表。这些先发国家在工业革命推动下，二战之前已基本完成城镇化，经济发展与城镇化发展同步迈上了较高水平。

　　第二类是二战后实现快速城镇化的发达国家（地区），以日本、韩国、中国台湾等为代表。这些经济体把握住二战后全球经济发展的机遇，在较短时期内实现了工业化和城镇化的高质量、快速协调推进。

　　第三类是工业化和社会发展水平相对较低，更多地由贫困人口在城市过度聚集推动城镇化率达到较高水平的国家，以巴西、阿根廷、墨西哥、玻利维亚等拉美国家及部分中东、北非国家为代表。

　　第四类是主要依靠资源驱动达到了较高的城镇化水平和较高收入水平的国家，以沙特、伊朗、委内瑞拉等石油生产国为代表。这些国家依赖本国丰裕的资源禀赋，特别是石油资源实现了以产业的非平衡发展为特征的快速工业化和城市化，在较短时期内达到了较高的城市化水平。

　　此外，还有为数不少的国家尚未实现经济起飞，城镇化仍然处于在第一阶段的缓慢发展过程中的国家和地区。

　　以上类型的比较分析，对我国城镇化发展具有重要借鉴意义。不过，考虑到我国人口规模、所处阶段、资源禀赋等因素，着重分析前三类。对其他情形不予涉及。

　　（一）先发国家：长期历史探索中实现城镇化水平和质量的同步提升

　　英国、美国等先发国家的城镇化道路，既体现了其作为工业革命领先者的特点，也体现了其所处时代的历史特征。

　　首先，这些国家通过工业革命开辟了人类由农业社会迈向城市社会的新纪元，工业化和城市化的互相促进是其城镇化的主要驱动力。发源于英国的工业革命，引发了商品制造方式、制造地点和企业组织形式等的深刻变革，促进了劳动分工和专业化生产，建立了全新的工业经济体系，成为推动城市人口聚集的强大动力。城市发展也为工业生产提供了基础设施、劳动力市场和消费市场，提高了生产效率。由于需要自己进行包括技术和制度在内的全面探索，这些国家普遍经历了百年以上才达到城镇化饱和水平，最终实现城镇化。

　　其次，先发国家城镇化是在旧殖民体系和世界格局下展开的。一方面，它们通过殖民掠夺、对外贸易和侵略战争为城镇化积累了大量资本；另一方面，在国际经济秩序和全球治理格局极不合理的背景下，它们推进城镇化面临的资源环境压力尚未凸显，形成了“高投入、高消耗、高污染”的粗放发展模式和“先污染、后治理”的道路，曾经付出了巨大的资源环境代价。

　　第三，这些国家城市化是伴随着资本主义制度形成和演变而逐步推进的。早期自由竞争的市场机制的自发作用巨大，产业孕育与壮大、人口流动等，甚至早期的城市布局和基础设施等，都以私人部门的力量为主。后来，随着经济社会发展，国家与政府在诸如改善基础设施、防止传染病、改善劳动关系、控制收入差距等规划、卫生、社会保障领域的职能逐步加强。如英国城市公共卫生体系的建立、法国对巴黎的规划和建设、德国城市规划体系的确立等。政府与市场有机结合，是这些国家城市化质量提升的重要保障。

　　最后，先发国家在城镇化过程中同样经历严重的社会和环境问题，公共政策适时转型和雄厚的经济实力，是其有效应对社会危机的重要途径。城镇化是一个人口大规模迁移、人类聚居方式变化的过程，对基础设施、居住环境、生态系统、社会关系都有着广泛而深刻的影响，尤其是在城镇化快速发展时期，这些矛盾更易积累，如果处理不当就会引发社会问题。19世纪早期，由于农村人口大量涌入城市，基础设施和公共服务严重不足，英国城市遭遇了严重的城市公共卫生和环境问题，城市空气污浊、污水横流、传染病流行，死亡率远高于农村地区。英国及时调整了公共政策和城市规划，先后在1848年颁布了《公共卫生法》，1866年颁布了《环境卫生法》，1956年实施了世界上第一部《空气清洁法》，实施了一系列环保政策，投入了大量财力物力，经过百余年的努力，终于彻底治理了城市环境问题。德国在19世纪后半叶实现了赶超，在第二次工业革命推动下，城镇化快速发展，也产生了城市人口暴增、公共卫生和环境污染等问题，还面临着工人阶级政治、经济斗争的严峻挑战。俾斯麦政府在1883年颁布了《医疗保险法》，对工人因患病、事故、伤残和年老等出现的经济困难进行社会救济，开启了社会保障制度的先河，大大促进了社会转型。美国在进入城镇化快速发展阶段后，城市环境和居住条件恶化、城市贫困和犯罪等问题日益突出。19世纪末，美国掀起了城市美化运动，实施了住房改革，1937年通过了《住房法案》，这些措施对于完善城市规划、改善城市景观、消除城市贫困、改善居住环境起到了重要作用。

　　总之，先发国家城镇化是在特定历史条件下发展和演化的，普遍经历了百年以上时间。它们的许多具体做法和措施在今天的发展中国家已不再直接适用。不过，它们牢牢把握住工业革命的历史机遇，实现工业化和城镇化的良性互动、协调发展，充分发挥市场机制的作用，合理发挥政府在制定公共政策和纠正市场失灵中的作用，积极应对城镇化快速发展过程中的社会和环境问题，及时调整政策、完善城市治理、促进社会转型等历史经验，仍具有重要的借鉴意义。