（三）中等收入陷阱国家：战略和体制缺陷导致的高水平、低质量城镇化

　　战后，拉美和亚洲、非洲等地区城镇化取得了令人瞩目的发展。2012年，拉美城镇化率达到79%，与高收入国家80.2%的水平基本持平，但人均GDP只有其四分之一，“过度城镇化”特征明显。

　　首先，由于战略失误导致工业化遭遇重大挫折，城镇化发展拉力不足。战后，拉美国家一度取得了令人瞩目的成就，通过实施进口替代战略建立了比较完整的工业体系。然而，未能抓住战略机遇促进产业升级，长期僵化执行进口替代战略，导致劳动生产率低下、经济效益增长缓慢，制约了工业化持续推进。1982年爆发的拉美债务危机，更直接导致经济持续衰退，收入分配关系严重恶化，社会问题日趋尖锐，对城镇化进程影响很大。特别是大量农民无序涌入城市，贫困人口在城市集聚成为其城镇化的典型特征。

　　其次，政府对工业化、城镇化中的经济社会问题应对不力。拉美国家长期奉行经济自由主义，对如何处理好政府和市场的关系缺乏深刻认识和有力举措。一方面，城镇化缺乏统筹规划，大量人口无序涌入城市，中心城市畸形发展，区域发展很不平衡。另一方面，对城镇化中的社会问题不够重视，贫富差距巨大、城市贫困和城市犯罪问题严重，社会矛盾不断激化。同时，在经济全球化背景下，拉美国家自主发展能力普遍不足，经济受制于人，政策自主调控的余地有限。

　　第三，历史形成的土地制度使得城镇化缺乏坚实基础。在长期殖民统治下，拉美国家形成了种植园经济和大土地制度。但此后拉美国家并未完成社会改造，传统农业模式和土地制度依然占据主导地位。这一方面导致农业部门对工业化缺乏足够的需求和动力，经济发展和现代工业起步几乎完全由初级产品出口带动，农业发展相对滞后。另一方面，广大无地农民难以在初级产品出口中获取应有收益，生存条件恶劣，无法在农村立足，进而无序涌入城市，导致农业生产率降低和农村凋敝。

　　第四，贫民窟等社会问题的治理已得到重视并取得了初步成效。2007年，巴西还有700万人居住在贫民窟，占总人口的3.8%。大面积贫民窟的存在，不仅形成了城市二元结构和庞大的非正规部门，加剧了城市贫困问题，扰乱了经济运行秩序，更易导致社会分化，是滋生犯罪和社会动荡的温床。近年来，拉美国家采取了一系列治理措施，尤其是把贫民窟治理与解决贫困和社会排斥问题更多地结合起来，加强贫民窟规划和基础设施改造力度，实施更加积极的反贫困政策，实施“贫民居住区社区计划”等政策促进社会融合，鼓励各类社会组织参与贫民窟治理等，取得了一定成效。

　　拉美等中等收入陷阱国家的城镇化，是由于战略和体制缺陷导致的高水平、低质量的城镇化。其经验教训，使我们更加深刻地认识到工业化与城镇化协调发展的重要性，为城镇化健康发展奠定坚实的物质和制度基础。

　　（四）资源驱动型国家：水平较高、质量有待提升的城镇化

　　在战后经济全球化的背景下，沙特、伊朗、委内瑞拉等国石油资源丰富的国家获得了长足发展，积累了大量石油资本，城镇化实现了快速发展，一些国家已基本完成城镇化。

　　这是一条特殊的资源驱动型城镇化道路。总体上，这些国家具有以下特点：首先，经济结构相对单一，石油开采及相关产业比重很高，科技创新不活跃，人力资本素质提升缓慢。其次，经济增长的包容性不足，石油收益较多集中在少数权贵阶层手中，普通民众分享不足，收入分配差距较大，即使是委内瑞拉，2008年基尼系数仍高达0.495。三是多数国家尚未完成现代化转型，尤其是一些中东、北非国家，宗教因素影响深远，政权更迭和社会动荡不断。

　　资源驱动型国家的城镇化是在超额石油资源收益推动下超常规实现的。城镇化水平与本国经济社会发展实际所处阶段不一致，属于水平较高、质量有待提升的城镇化。特别是如果不能处理好现代化转型中的若干重大关系，较高的城镇化水平反而更易引发社会冲突，2011年中东、北非政局动荡就值得引起反思。

　　综合比较分析，可以归纳出比较成功的城镇化需要具备的一组必要的体制和政策条件。

　　首先，要处理好土地问题，着力实现城乡统筹发展。在工业化和城镇化早期，应相对公平地分配土地，赋予农户完整的土地权能，解决好农业生产的监督问题。在工业化和城镇化推进过程中，要在农户和政府之间合理分配土地增值收益，实现公平与效率的统一。同时，始终重视扶持农业和农村发展，通过综合性措施统筹城乡发展，避免城乡二元结构转变为城市内部二元结构，以及城市社会问题的集中爆发。

　　其次，要持续推进产业发展和升级，不断创造城镇非农就业机会。应随着发展阶段变化合理调整发展战略，特别是经济起飞之后要实施开放和市场导向的战略，充分发挥市场机制的作用，通过竞争促进产业持续升级。应高度重视人力资本投资，营造有利于创新创造的制度环境，为所有人提供平等参与现代化进程、分享现代化成果的机会。

　　第三，要不断创新城市治理机制，促进社会融合，实现包容性发展。应适应农村社会向城市社会的转型，积极构建公正、严密和精巧的法治体系，有效降低社会交易成本。应把握全球化深入发展、公民政治觉醒、社会信息化等趋势，不断推进公众参与机制的渐进性完善，合理回应公众对城镇化的参与诉求。应积极有效应对城市社会问题，强调社会融合，实施靶向性的城市扶贫政策，缩小收入差距，不断提升公民道德水平。

　　第四，要大力提升城市管理能力，有效防治城市病。城镇化的推进，尤其是大中城市发展，会带来一系列生态环境等问题，如果处理得不好，就会引发城市病，进而影响整个经济、社会、生态系统的健康运行。正反两方面经验表明，针对这些问题产生的根源，不断完善法律法规体系，提升城市管理的科学化、制度化水平，是有效防治城市病的根本。

　　第五，要引导形成有利于城市经济社会持续健康发展的社会预期。应管理好居民对社会福利水平的预期，把握好社会福利提升的节奏，既要随着发展水平提升相应提升福利水平，也要使之保持在经济可承受的范围内。特别是管理好公众对土地价格的预期，为城市基础设施和产业健康发展创造良好条件。